Im vorliegenden Beitrag wird die Entwicklung der finanziellen Leistungen der Länder an ihre Gemeinden und Gemeindeverbände seit 1980 dargestellt. Überwiegend handelt es sich dabei um allgemeine Finanzzuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs. Dabei wird neben der vertikalen Verteilung (Finanzhilfen Land an Gemeinden; Verteilung der Steuereinnahmen auf die Kommunen nach dem Grundgesetz) auch auf die horizontale Verteilung des kommunalen Finanzausgleichs (Verteilung zwischen den Gemeinden eines Landes) eingegangen. Im Vordergrund steht hier die Beschreibung der Ermittlung der Schlüsselzuweisungen, die das Kernstück des (horizontalen) kommunalen Finanzausgleichs bilden.

Die Finanzhilfen der Länder an ihre Gemeinden und Gemeindeverbände beliefen sich im Jahr 1980 auf 20,9 Mrd. Euro, im Jahr 2003 werden sie voraussichtlich 50,9 Mrd. Euro betragen. Über die Hälfte (1980: 51,8 %, 2003: 54,6 %) davon vergaben die Länder in Form allgemeiner Finanzzuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs. Die kommunalen Steuereinnahmen haben sich mit 47,4 Mrd. Euro im Jahr 2002 gegenüber 1980 (24,4 Mrd. Euro) knapp verdoppelt.

Der vorliegende Beitrag wurde veröffentlicht in Wirtschaft und Statistik, Heft 7/2003, herausgegeben vom Statistischen Bundesamt. Der Auszug wird mit freundlicher Genehmigung von Herrn Dietz im vorliegenden Heft abgedruckt.

Vorbemerkung

Die Kommunen in der Bundesrepublik Deutschland, also die Gemeinden (= kreisfreie und kreisangehörige Gemeinden) und Gemeindeverbände (= Landkreise, Bezirksverbände, Ämter, Samtgemeinden, Verbandsgemeinden) verfügen aufgrund unterschiedlicher Wirtschaftskraft über unterschiedlich hohe originäre Einnahmen.¹ Sie erhalten daher im Rahmen des jährlich neu zu bestimmenden kommunalen Finanzausgleichs Finanzhilfen aus dem Landeshaushalt. Ziel des Finanzausgleichs ist es in erster Linie, allen Kommunen eines Landes einen finanziellen Mindeststandard zu gewährleisten (fiskalische Ausgleichsfunktion des Finanzausgleichs) sowie übermäßige Finanzkraftunterschiede zwischen ihnen abzubauen (redistributive Ausgleichsfunktion des Finanzausgleichs). Die vertikale und horizontale Verteilung dieser Mittel, also zwischen dem Land und seinen Kommunen sowie zwischen den Kommunen innerhalb eines Landes, ist Aufgabe des Landes.²

Darüber hinaus wird auch die Verteilung der originären kommunalen Einnahmen näher beschrieben, da sie in der finanzwissenschaftlichen Literatur im Allgemeinen ebenfalls als Teil des (vertikalen) kommunalen Finanzausgleichs angesehen wird.

Kommunale Steuereinnahmen

Das Ist-Aufkommen der Steuern, die den Gemeinden insgesamt nach Artikel 106 GG zustehen, ist in Tabelle 1 für den Zeitraum von 1980 bis 2002 dargestellt. Wie daraus ersichtlich ist, haben sich die kommunalen Steuereinnahmen mit 47,4 Mrd. Euro im Jahr 2002 gegenüber 1980 (24,4 Mrd. Euro) fast verdoppelt. Maßgeblich geprägt wird die Entwicklung im Zeitablauf durch die Gewerbesteuer und den Anteil an der Lohn- und veranlagten Einkommensteuer, die finanzwirtschaftlich die gewichtigsten Steuereinnahmen der Kommunen darstellen. In den 1980er-Jahren stiegen die Einnahmen der Gemeinden aus Steuern durchweg. In den 1990er-Jahren verlief die Entwicklung unterschiedlich. Anfang der 1990er-Jahre stiegen die Steuererträge zunächst noch, getragen vor allem durch die bis Anfang 1992 herrschende Hochkonjunktur. Insbesondere die kommunalen Anteile an der Lohn- und veranlagten Einkommensteuer nahmen überproportional zu. Mitentscheidend dafür waren die hohen Lohnabschlüsse, die wegen des durch die deutsche Vereinigung ausgelösten Booms durchgesetzt werden konnten. Ein weiterer Grund für die Zuwächse Anfang der 1990er-Jahre waren die gestiegenen Einnahmen aus der Gewerbesteuer, bedingt durch die recht gute Ertragslage der Unternehmen. Der Lohnkostendruck und damit die Schmälerung des Gewinns wegen der erwähnten hohen Lohnabschlüsse wirkte sich erst später im Gewerbesteueraufkommen aus. Von 1993 bis 1997 nahmen die Steuereinnahmen erheblich weniger zu oder stagnierten sogar. Ursächlich dafür waren die nachlassende Konjunktur und die 1993 in Kraft getretene erste Stufe der Steuerreform, die beträchtliche Steuerausfälle, insbesondere bei der Gewerbesteuer, zur Folge hatte. Darüber hinaus trugen dazu die kräftige Erhöhung des Grundfreibetrages sowie die Neuregelung des Kinderlastenausgleichs ab 1996 bei. Das Kindergeld wird seit diesem Zeitpunkt als Mindereinnahmen bei der Lohnsteuer verbucht und reduziert dadurch auch die kommunalen Steuereinnahmen. Allerdings wurde den Ländern als Ausgleich für die dadurch bei ihnen und ihren Gemeinden entstehenden Steuerausfälle eine um 5 ½ Prozentpunkte höhere Beteiligung an der Umsatzsteuer gewährt. Von 1998 bis 2000 stiegen die kommunalen Steuereinnahmen wieder. Neben der konjunkturellen Erholung war dafür ausschlaggebend, dass den Kommunen als Ausgleich für den Wegfall der Gewerbekapitalsteuer eine Beteiligung am Aufkommen der Umsatzsteuer in Höhe von 2,2 % eingeräumt wurde. In den Jahren 2001 und 2002 nahmen die Einnahmen aus fast sämtlichen Steuerarten der Kommunen ab, besonders stark das Aufkommen der Gewerbesteuer.

In Tabelle 2 sind für die Jahre 2001 und 2002 die entsprechenden Einnahmen nach einzelnen Ländern nachgewiesen.

Zuweisungen der Länder an Gemeinden und Gemeindeverbände

Die Zahlungen der Länder an ihre Gemeinden und Gemeindeverbände haben sich seit 1980 mehr als verdoppelt. 1980 beliefen sie sich auf 20,9 Mrd. Euro, 2002 auf 50,9 Mrd. Euro. Nach den Haushaltsplänen werden sie im Jahr 2003 voraussichtlich ebenfalls 50,9 Mrd. Euro betragen. Dies entspricht einer Zunahme auf das 2,4fache. Im gleichen Zeitraum erhöhten sich die gesamten Ausgaben der Länder von 106,8 Mrd. Euro im Jahr 1980 auf 256,0 Mrd. Euro im Jahr 2002 und damit im gleichen Ausmaß wie die Zuweisungen an die Gemeinden. Dies bedeutet, dass die Länder den Anteil der Zuweisungen an den gesamten Ausgaben im Zeitablauf unverändert ließen. Absolut gingen die Zuweisungen in größerem Umfang erstmals 1997 zurück auf 49,9 Mrd. Euro, nachdem sie 1996 noch 52,3 Mrd. Euro betragen hatten. Bis einschließlich 1999 blieben sie etwa auf dem Niveau von 1997, im Jahr 2000 überstiegen sie mit 51,8 Mrd. Euro wieder die 50-Mrd.-Euro-Grenze, erreichten aber nie mehr die Höhe des Jahres 1996, sondern blieben in den Jahren 2001 bis 2003 nahezu konstant bei 50,9 Mrd. Euro. Ausschlaggebend dafür dürfte auch die zunehmend defizitäre Entwicklung der Länderhaushalte in den letzten Jahren gewesen sein, die generell, aber auch bei den Finanzhilfen an die Kommunen zu Einsparungen führte. Innerhalb der Zuweisungen überwiegen die allgemeinen Finanzzuweisungen. Sie nahmen im gesamten Berichtszeitraum sogar noch zu. 1980 betrug ihr Anteil an den Zuweisungen insgesamt 51,8 %, im Jahr 2003 54,6 %. Diese Finanzhilfen werden ausschließlich im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs gewährt und sind damit finanzstatistisch unmittelbar nachweisbar. Nicht gesondert finanzstatistisch auszugliedern sind die sonstigen laufenden und die investiven Zuweisungen des kommunalen Finanzausgleichs, da derartige Finanzhilfen auch außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs gewährt werden, wie zum Beispiel Zuweisungen für kommunale Investitionen zur »Förderung des Fremdenverkehrs im ländlichen Raum« oder zur »Verbesserung der Infrastruktur im ländlichen Raum« in Nordrhein-Westfalen oder spezielle laufende Zuweisungen zur »Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs« in Bayern.

Auffallend in der Zeitreihe ist der kräftige Anstieg zwischen 1991 und 1992 von 29,2 auf 47,6 Mrd. Euro, der aus der erstmaligen Einbeziehung der Daten der ostdeutschen Bundesländer im Jahr 1992 resultiert (siehe Schaubild).

In Tabelle 3 sind die Finanzhilfen der Länder an ihre Gemeinden und Gemeindeverbände nach einzelnen Ländern für ausgewählte Jahre ab 1992 dargestellt.