:: 9/2005

Nachhaltigkeitsbericht 2004 – Indikatorensystem zur Überprüfung des Stadtentwicklungsplans Heidelberg 2010

Seit Jahrzehnten versuchen Raum- und Kommunalplaner durch mehr oder weniger umfangreiche, retrospektive Indikatorensysteme die gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, ökologischen oder kulturellen Situationen und Entwicklungen ihrer Gebiete zu beschreiben und zu analysieren. Seit einigen Jahren gewinnen zusätzlich perspektivische Betrachtungen an Bedeutung. Nicht der analytische Indikator steht nun im Vordergrund, sondern der »strategische«. Gewählte Repräsentanten oder ernannte Entscheidungsträger wünschen Zielgrößen und Benchmarks, an denen sie den Erfolg ihres Handelns messen können. Das heißt, nicht der statistische Indikatorenwert ist der alleinig relevante, sondern ein zu erreichender Wert.

Die Stadt Heidelberg hat sich im Rahmen ihrer Lokalen Agenda einerseits ein statistisches Berichtssystem und andererseits ein quantitatives Controllingsystem aufgebaut, das es den Beteiligten (Stadtrat und Verwaltung) erlaubt, kritische Handlungsfelder und dringenden Handlungsbedarf schnell zu erkennen. Im Folgenden wird dieses System, das kürzlich im Heidelberger Gemeinderat einstimmig verabschiedet wurde, auszugsweise vorgestellt. Wir danken Herrn Schmaus für die freundliche Abdruckgenehmigung.

Seit 1997 orientiert sich Heidelbergs Kommunalpolitik an den Zielen und Leitlinien des Stadtentwicklungsplans Heidelberg 2010 (STEP), der mit großer Mehrheit beschlossen worden war. Er ist zugleich Heidelbergs Lokale Agenda. Mit dem STEP wurde auf Initiative von Frau Oberbürgermeisterin Beate Weber auch ein Berichts- und Beobachtungssystem mitbeschlossen, um den Umsetzungserfolg regelmäßig zu überprüfen. Die Federführung für die Evaluation und das Controlling (Nachhaltigkeitsmonitoring) wurde dem Amt für Stadtentwicklung und Statistik übertragen. Der erste umfassende Bericht wurde Ende 2001 vorgelegt und nach intensiver Beratung Mitte 2002 verabschiedet.

Durch den Umsetzungsbericht unter dem Titel »Wo stehen wir, was haben wir erreicht?« wurde deutlich, dass die Verwirklichung der meisten Ziele, die einer nachhaltigen Stadtentwicklung dienen, auch bei einer erfolgsverwöhnten Stadt wie Heidelberg eine Daueraufgabe ist. Man muss auch in Heidelberg stets um den Erfolg ringen und darf sich durch Rückschläge nicht vom Weg abbringen lassen. Es ist deshalb wichtig, sich die Ziele immer wieder vor Augen zu führen und das Erreichte zu bilanzieren. Besonders im Interesse einer nachhaltigen Stadtentwicklung ist eine ressourcenbewusste Steuerung städtischer Entwicklung und Erfolgssicherung erforderlich.

Mit dem zweiten Umsetzungsbericht unter dem Titel »Nachhaltigkeitsbericht 2004« ist die Stadt einen neuen Weg gegangen. Beruhte die erste Untersuchung noch auf einer detaillierten Beschreibung von Erfolg und Lücken – die Langfassung umfasst knapp 200, die Kurzfassung rund 40 Seiten –, so wurde die aktuelle einer deutlichen Schlankheitskur zugunsten der Transparenz und leichten Lesbarkeit unterzogen. Der zweite Bericht basiert auf einem Katalog von 77 Indikatoren zu den neun Themenfeldern des Stadtentwicklungsplans, ergänzt um Kennziffern zum »demografischen Wandel«. Dieser Zielbereich soll bei der anstehenden Fortschreibung des STEP darin zusätzlich aufgenommen werden.

Folgende Handlungsfelder bzw. Zielbereiche weist der Bericht auf (in Klammern Zahl der Unterziele):

  • Querschnittsziele, u. a. Solide Haushaltswirtschaft, Bürgerbeteiligung, Gleichstellung von Männern und Frauen (8),
  • Städtebauliches Leitbild (13),
  • Regionale Kooperation und Regionalentwicklung (2),
  • Arbeiten (15),
  • Wohnen (10),
  • Umwelt (9),
  • Mobilität (7),
  • Soziales (14),
  • Kultur (7).

Im Mittel wurde für die Bewertung eines Zielbereiches eine Seite benötigt. Das Ergebnis aus der Einzelindikatoren-Bewertung wurde in einem knappen Resümee und in einer Notenskala am Ende des jeweiligen Indikatorenblattes festgehalten.

Der Zielerfüllungsgrad bzw. die eingeschlagene Zielumsetzungsrichtung wird mit Plus und Minus oder 0 abgebildet. Bei Plus ist alles im Lot bzw. zeichnet sich ein positiver Trend ab. Bei Minus ist der Verlauf kritisch, möglicherweise sogar den Zielen entgegengesetzt; hier ist dann ein Gegensteuern gefragt, soweit dies in den Händen der Stadt liegt. Der Bericht umfasst den Zeitraum 2000 - 2003 und schließt an den Vorgängerbericht, der den Zeitraum 1997 - 2000 abdeckt, an. Auf Basis dieses Vorschlages soll zukünftig alle 2 Jahre ein Nachhaltigkeitsbericht erstellt und dem Gemeinderat vorgelegt werden.

Warum Monitoring durch Indikatorensysteme?

Was Indikatoren sind, braucht hier nicht näher erklärt zu werden.1 Warum man aber Indikatoren zur Evaluation nicht nur aus dem Eigeninteresse der Statistik – sie leistet ja schließlich den größten Beitrag bei den Recherchen und der Fortschreibung – in das Alltagshandeln von Kommunen einführen sollte, bedarf schon eher einer Erörterung.

Zahlreiche Städte haben in den letzten Jahren damit begonnen, in unterschiedlicher Tiefe und Ausrichtung ein Controlling auf Indikatorenbasis zur Stadtentwicklung aufzubauen. Dies kommt nicht von ungefähr, da die Vergabe von Fördermitteln immer mehr an eine entsprechende Erfolgskontrolle gekoppelt ist. »Kontinuierlich gepflegte Monitoringsysteme sind ein Gewinn für die kommunale Steuerung des Ressourceneinsatzes«, so der Städtebaubericht 2004 der Bundesregierung.2 Nicht nur die lokalen Entscheidungsträger bekommen Steuerungsinformationen, sondern die Fördermittelgeber erhalten Maßstäbe für Erfolge von Förderprogrammen und Kriterien für die Mittelvergabe und Prioritätensetzung. Gerade wegen der dauerhaft knappen Ressourcen zahlt sich die Investition in eine Evaluation aus. »Nur durch datengestützte Erfolgskontrollen im Rahmen eines programmbezogenen Monitoring kann ein zukunftsfähiger Einsatz immer knapper werdender öffentlicher Mittel sichergestellt werden. In zunehmendem Maße werden Förderzusagen mit einer datengestützten Berichterstattung verbunden. Immer mehr Förderprogramme setzen bereits bei Antragstellung ein zuverlässiges Monitoring voraus.«3

Ziel des Heidelberger Indikatorenkatalogs …

… ist es, für alle Zielbereiche (Handlungsfelder) des Stadtentwicklungsplans Aussagen zu treffen. Dabei dienen die für die Prüfung der Nachhaltigkeit von Gemeinderatsvorlagen bereits zusammengestellten 85 Kurzziele als Grundlage. Nicht jedes Ziel konnte mit einem Indikator hinterlegt werden, da eine Reihe von Zielen nicht oder nur schwierig in ihrem Umsetzungserfolg zu messen sind.

Ausgewählt wurden solche Indikatoren, die für die Zielüberprüfung wichtig, aussagekräftig, verständlich, allgemein gültig, von geringer Komplexität sowie nachvollziehbar sind. Indikatoren, die mit einem zu hohen Erhebungsaufwand verbunden gewesen wären, deren periodische Erfassung nicht gesichert war, wurden nicht in den Katalog aufgenommen. Desgleichen wurde im ersten Schritt auf eine Einbindung weicher, subjektiver Bewertungen aus Umfragen verzichtet, obwohl sie für wichtig angesehen werden. Ebenso wurde auch darauf geachtet, dass die Indikatoren soweit als möglich kommunal beeinflussbare Tatbestände wiedergeben.

Operationalisierungs- und Messprobleme …

… ergeben sich etwa dann, wenn ein Ziel kaum quantifizierbar ist, der Erhebungsaufwand unverhältnismäßig hoch ist, eine Maßzahl nur eine geringe Aussagekraft hat oder wenn die Akteure sich untereinander über den Indikator nicht einigen können. Im Kulturbereich, bei dem eine Erfolgskontrolle, vor allem wenn es um qualitative Aspekte geht, schwierig und umstritten ist, wurde deshalb hilfsweise auf Kennziffern aus dem Rechenschaftsbericht zurückgegriffen. Auch im Zielbereich »Regionale Kooperation« stößt das Indikatorensystem an seine Grenzen, ebenso bei der Überprüfung der Fortschritte im Bereich Selbsthilfe/Bürgerschaftliches Engagement. Schwer zu operationalisieren sind auch die Ziele des »Städtebaulichen Leitbildes«. So wurden etwa mit dem Antrag um Aufnahme in das Weltkulturerbe (UNESCO) oder mit der Erhaltungs- und Gestaltungssatzung Handschuhsheim wichtige Fortschritte zur »Bewahrung der Einzigartigkeit von Stadt- und Landschaftsraum sowie des historischen Erbes der Stadtteile« erarbeitet. Diese Hinweise schränken jedoch die grundsätzliche Sinnhaftigkeit der Indikatorensysteme nicht ein.

Von verschiedenen namhaften Institutionen (u.a. auch des BBR4, der FESt5, der KGSt6, der LfU7 etc.) ist gemeinsam ein Katalog von Kernindikatoren für ein kommunales Berichtssystem entwickelt worden. Diese 20 Indikatoren bilden die große Bandbreite nachhaltiger Entwicklung ab. Analog gilt dies für die 24 vom Statistischen Landesamt Baden-Württemberg entwickelten Nachhaltigkeitsindikatoren. Sie sind in mehreren Projekten praxiserprobt und wurden für den kommunalen Alltag empfohlen.8 Sie wurden nahezu zur Gänze in den Heidelberger Indikatorenkatalog aufgenommen.

Auf dem Weg zu einem Strategischen Controllingsystem

Entscheidend für die Auswahl der Indikatoren war für die Verwaltung deren Treffsicherheit, rasche Verfügbarkeit und Transparenz. Die Berichterstattung in geringen Zeitabständen hatte Vorrang vor einer vertiefenden Betrachtung. Der Heidelberger Indikatorenkatalog und die gewählte Berichtsform befinden sich jedoch in einem beständigen Weiterentwicklungsprozess. Das zeigt schon die gegenwärtige Debatte im Gemeinderat. So fand die jetzige knappe Berichtsform, die Bewertung auf der Basis einer schmalen Zeitreihe ohne Langfristbetrachtung (Evaluation auf der Basis von nur zwei Zeitpunkten) sowie die bewusst wegen ihrer Strittigkeit (vorerst) ausgeklammerte Gewichtung der Indikatoren in der Vorlage nicht bei allen Gemeinderäten Gefallen. Hierzu wurden von der Verwaltung bereits Nachbesserungen angekündigt. Für maximal drei Handlungsfelder – so der Vorschlag der Verwaltung nach Anregungen aus dem Rat –, die eine Schlüsselfunktion für die künftige Stadtentwicklung oder eine kritische Entwicklung aufweisen, wird in Ergänzung zum deskriptiv knappen Indikatorenbericht eine ausführlichere, ebenfalls auf Indikatoren zurückgreifende Analyse erstellt werden. Bei seiner Zustimmung zu der knappen Berichtsform hat der Gemeinderat eine ergänzende Vertiefung für die Bereiche Arbeit, Soziales und Demografischer Wandel vorgeschlagen. Eine entsprechende Ausarbeitung für den Zielbereich »Arbeiten« lag dem Gemeinderat bei seinem Beschluss bereits vor, die Analyse für den demografischen Wandel ist in Bearbeitung.

Aus der Erfahrung mit der Implementierung des Heidelberger Indikatorenkatalogs und den Berichten aus anderen Städten ist eine bessere institutionelle Einbindung von Indikatorensystemen in Verwaltungsabläufe und politische Entscheidungsprozesse zu fordern. Die inhaltliche Weiterentwicklung ist nur durch die Beteiligung aller Akteure zu erreichen. Mit der Evaluation ist eine politische Handlungsrelevanz verbunden, die nicht im Nachhinein schon in der Verwaltung scheitern darf.

Grundsätzlich stellt sich bei der Entscheidung, welcher Indikator herangezogen wird, um Nachhaltigkeit valide zu messen, die Frage nach dem »Nachhaltigkeitsverständnis«. Dass es so viele Spielräume in der Operationalisierung von Indikatoren gibt, ist vor allem auf das teilweise vage Nachhaltigkeitsverständnis einzelner Akteure zurückzuführen. Ohne Schulung, Sensibilisierung und beständige Beschäftigung mit dem Thema »Nachhaltigkeit« ist keine Änderung zu erwarten.9

Noch haben auch in Heidelberg die Nachhaltigkeitsindikatoren keine zentrale Steuerungsfunktion. Sie bewirken jedoch die verwaltungsinterne permanente Beschäftigung mit dem Thema. »Das Grundproblem ist hierbei, dass das Nachhaltigkeitscontrolling als übergreifendes System konzipiert werden muss, das das Finanz- und Verwaltungscontrolling aufnimmt und zu einem strategischen Nachhaltigkeitscontrolling integriert.«10 Dies macht das Denken in Managementprozessen erforderlich, das keine Trennung zwischen klassischem Finanz- und Verwaltungscontrolling und Nachhaltigkeitscontrolling mehr zulässt. Heidelberg ist möglicherweise hier doch einen kleinen Schritt weiter, da eine solide Haushaltswirtschaft zu den Hauptquerschnittsanliegen des Heidelberger Stadtentwicklungsplans gehört und das Amt für Stadtentwicklung und Statistik in diesen Teil des Strategischen Controllings mit eingebunden ist.

Die wichtigsten Ergebnisse des Nachhaltigkeitsberichtes 2004

Der Bericht zeigt, dass in allen Zielbereichen Verbesserungen erzielt werden konnten und nur in wenigen Rückschritte auszumachen sind.

Die Umsetzung der Ziele im Sozialbereich (Übersicht 1) lässt vor allem große Fortschritte im infrastrukturellen Bereich erkennen. Die Armutsbekämpfung bedarf noch weiterer Anstrengungen. Die Wirtschaftsleistung stabilisiert sich auf hohem Niveau, lässt in ihrer Dynamik seit 2002 jedoch nach. Hierdurch steigt die Zahl der Arbeitslosen wieder deutlich. Die Gefahr von sozialen Ungleichgewichten ist damit gestiegen.

Im Umweltbereich (Übersicht 2) fallen vor allem die großen Fortschritte bei der CO2-Reduktion und Energieeinsparung im kommunalen Bereich auf. Kritisch ist dagegen die gesamtstädtische Entwicklung. Auch die Abfallvermeidung erreichte eine enorme Verbesserung und die Biotopvernetzungsflächen vergrößerten sich. Hier zeigt sich, dass die beschlossenen Programme und Konzepte greifen. Handlungsbedarf besteht allerdings weiterhin beim Klimaschutz, da gesamtstädtisch noch keine Erfolge bei der CO2-Minderung und der Stromeinsparung zu verzeichnen sind.

Insgesamt ist ein sparsamer Umgang mit Bauland festzustellen. Der Anteil an Siedlungs- und Verkehrsfläche ist nur minimal gestiegen. Der Zuwachs zwischen 2000 und 2003 betrug absolut 21 ha; das wären im Schnitt 7 ha pro Jahr bei einem gleichzeitigen Zuwachs von mehreren Tausend Einwohnern. Vergleicht man diese mit den Vorgaben des baden-württembergischen Nachhaltigkeitsbeirats, der umgerechnet für Heidelberg bis 2010 einen Verbrauch von maximal 8,9 ha zulässt, so haben wir diese Vorgabe bereits heute erreicht.

Die Flächeneffizienz liegt mit rund 7 000 Einwohnern/-innen und versicherungspflichtig Beschäftigten je km² Siedlungs- und Verkehrsfläche auf hohem Niveau. Man hat in Heidelberg das Bild einer überschaubaren Großstadt mit kurzen Wegen und einem menschlichen Maßstab vor Augen. Dies gilt – so meine Prognose – auch noch im Jahr 2020. Im Verkehrsbereich fällt auf, dass das Fahrgastaufkommen im ÖPNV nach den starken Zuwächsen in den 90er-Jahren entgegen dem Bundestrend auch im Zeitraum 2000 - 2003 weiter gesteigert werden konnte.

Auf verschiedenen Ebenen hat sich in der Region in den letzten Jahren die interregionale Zusammenarbeit verbessert und eine ganz neue Qualität erreicht (zum Beispiel Einführung der S-Bahn, Anerkennung als Metropolregion). Diese ist allerdings schwer in Indikatoren abbildbar. Hier zeigen sich deutlich die Grenzen der Indikatorenberichterstattung. Deutlich wird jedoch, wie sich die regionale Verflechtung in den letzten Jahren intensiviert hat. Das immer noch wachsende Pendlervolumen zeigt, dass eine bessere räumliche Zuordnung von Wohnungsangeboten und Arbeitsplatzstandorten gerade unter regionalem Blickwinkel verstärkter Anstrengungen bedarf.

In dem insgesamt positiven Bild gibt es jedoch eine Reihe von nachteiligen Entwicklungen. Im Zielbereich Wohnen zeigt sich insgesamt noch der größte Handlungsbedarf. Die Zahl der fertig gestellten Wohnungen blieb im ganzen Berichtszeitraum hinter den benötigten 600 Wohnungen pro Jahr zurück. So ist es nicht verwunderlich, dass der negative Wanderungssaldo zum Umland vor allem bei jungen Familien bestehen blieb.

Unter den Querschnittsanliegen fällt hier insbesondere die schlechtere Haushaltssituation auf, die das gegenwärtige kommunalpolitische Handeln bereits entsprechend bestimmt. Hier steht Heidelberg im Vergleich zu anderen Großstädten durch seine konsequente, jedoch stets abgewogene Sparpolitik noch relativ gut da.

Der überproportionale Anteil von ausländischen Kindern an Heidelbergs Hauptschulen verlangt nach weiteren Integrationsmaßnahmen. Viele wurden bereits eingeleitet, sie auf ihre Wirksamkeit hin zu überprüfen wird wichtig werden. Bedenklich stimmt die Zunahme derjenigen, die die Hauptschule ohne Abschluss verlassen, auch wenn es insgesamt 2004 nur 19 Jugendliche waren.

Auch wenn es, wie die eben erläuterten Beispiele zeigen, Bereiche gibt, in denen Handlungsbedarf besteht, und der Indikatorenkatalog noch nicht voll ausgereift ist, ist Heidelberg doch insgesamt wieder ein Stück weitergekommen auf dem Weg zu einer nachhaltigen Fortentwicklung und beim Aufbau eines entsprechenden Monitoringsystems. Die hohe Zustimmung im Gemeinderat beweist den breiten Konsens, den man für ein kontinuierliches Controlling einer nachhaltigen Stadtentwicklung in Heidelberg erreicht hat.

1 Als Indikatoren werden Messgrößen bezeichnet, die Aussagen über einen bestimmten Sachverhalt ermöglichen, der zu komplex ist, um direkt gemessen werden zu können. Das eigentliche Interesse gilt dabei dem angezeigten Zustand bzw. der Zustandsveränderung. Sie sind Hilfsgrößen, die die Wirklichkeit nur begrenzt und ausschnittsweise abbilden. Sie sind aber unverzichtbar, wenn es darum geht, Entwicklungen transparent zu machen. Sie sind »Zustandsanzeiger« und können Schwachstellen identifizieren und Stärken akzentuieren. Aus den Ergebnissen lässt sich für Politik und Verwaltung weiterer Handlungs- bzw. Korrekturbedarf ermitteln.

2 Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (Hrsg.): Nachhaltige Stadtentwicklung – ein Gemeinschaftswerk; Städtebaulicher Bericht der Bundesregierung 2004, Berlin 2005, S. 43 f. (Zitierweise: Städtebaubericht 2004).

3 Städtebaubericht 2004, S. 44

4 Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung. Das BBR ist eine Bundesoberbehörde und anerkannte Forschungseinrichtung im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen.

5 Forschungsstätte der Evangelischen Studiengemeinschaft e.V. Die FESt in Heidelberg ist ein von der Evangelischen Kirche in Deutschland, den Evangelischen Landeskirchen, den Evangelischen Akademien in Deutschland und dem Deutschen Evangelischen Kirchentag getragenes interdisziplinäres Forschungszentrum. Das Institut hat zur Aufgabe, wissenschaftlichen Sachverstand und gutachterliche Kompetenz auf den Feldern aufzubauen, auf denen auch die Kirche herausgefordert ist: in den Wissenschaften, in der Politik, auf unterschiedlichen Ebenen gesellschaftlichen Lebens.

6 Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung. Die KGSt ist der von Städten, Gemeinden und Kreisen gemeinsam getragene Fachverband für kommunales Management. Sie wurde am 1. Juni 1949 in Köln als »Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung« gegründet.

7 Landesanstalt für Umweltschutz Baden-Württemberg. Die LfU nimmt Aufgaben in den Bereichen Umweltschutz, Natur- und Artenschutz sowie technischen Arbeitsschutz und Strahlenschutz wahr.

8 Siehe unter www.staedte-der-zukunft.de/pdf/GINKO.pdf

9 Vgl. hierzu Müller-Christ, Georg/Bastenhorst, Kai-Olaf/Berry, Adele: Nachhaltigkeit unter Beobachtung. Ein innovatives Monitoringkonzept für Kommunen, München 2005 (Zitierweise: Nachhaltigkeit unter Beobachtung).

10 Nachhaltigkeit zur Beobachtung, S. 24.