Städte und Gemeinden praktizieren seit langer Zeit in vielen Aufgabenbereichen kommunale Zusammenarbeit. Die Beispiele reichen vom Zweckverband zur Ver- oder Entsorgung, der gemeinsamen Organisation des Brandschutzes, Projekten im Bereich Tourismus oder Regionalmarketing bis hin zu der Ausweisung gemeinsamer Gewerbegebiete. Ziel dieser Zusammenarbeit ist eine effiziente Leistungserbringung. Größenvorteile werden erfolgreich zugunsten der Bürger genutzt. Dabei geht es neben der Steigerung der Wirtschaftlichkeit um die Sicherung der Aufgabenerfüllung in finanziell schwierigen Zeiten und die Verbesserung des Services sowie die Bürgerorientierung. Vor allem in finanziell schlechten Zeiten sehen Städte und Gemeinden eine steigende Bedeutung der kommunalen Zusammenarbeit.

Bedeutung der kommunalen Zusammenarbeit

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz (GG)¹ verlangt eine Trennung von örtlichen und überörtlichen Angelegenheiten. Hieraus ergibt sich eine räumliche Begrenzung des Betätigungsfeldes einer Gemeinde, was allerdings eine interkommunale Tätigkeit ebenso wenig ausschließt wie punktuelle Auswirkungen wirtschaftlicher Tätigkeit auf dem Hoheitsgebiet von Nachbargemeinden. Das Grundgesetz erwähnt ausdrücklich auch überörtliche Angelegenheiten. Deshalb umfasst das Selbstverwaltungsrecht auch die Erlaubnis, Gemeindegrenzen überschreitende Aufgaben gemeinsam mit anderen Kommunen wahrzunehmen. Aufgrund der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie haben Kommunen das Recht zu entscheiden, wie sie ihre Aufgaben wahrnehmen, ob sie diese selbst oder in Zusammenarbeit mit anderen Kommunen – zum Beispiel durch die Gründung oder den Beitritt zu einem sogenannten Zweckverband – erledigen möchten.

Interkommunale Kooperation ist die Zusammenarbeit von Kommunalverwaltungen, die entweder in einem vertraglich geregelten bloßen koordinierten Vorgehen oder in der Schaffung eines neuen Rechtsträgers zur Verfolgung der gemeinsamen Interessen bestehen kann. Viele Aufgaben lassen sich ohne Kooperation gar nicht (zum Beispiel Wasserversorgung), einige Aufgaben nur mit einem erhöhten finanziellen Aufwand erfüllen, wobei bestimmte Aufgaben ihrer Natur nach von vornherein auf das Zusammenwirken mehrerer Verwaltungsträger angelegt sind. Bestimmte kommunale Investitionen lohnen sich von ihrer technisch erforderlichen Mindestgröße erst, wenn sie durch mehrere Nachbarkommunen mitgetragen und mitgenutzt werden (zum Beispiel Kläranlagen, Abfallbeseitigung). Eine gemeinsame Aufgabenerfüllung von Gemeinden durch einen Gemeindeverwaltungsverband oder durch eine vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft muss hier ebenso erwähnt werden, auch wenn diese Formen hier nicht näher ausgeführt werden.

Die Beispiele der kommunalen Zusammenarbeit erstrecken sich auf vielerlei Gebiete:

• Abfallentsorgung
• Raumentwicklung
• Abwasserentsorgung/ Wasserversorgung
• Regionalinteressen
• Bauhof
• Klimaschutz und Energie
• Beschaffung
• Kinder- und Jugendarbeit
• E-Government/ EDV/ Rechenzentren
• Gewässer- und Naturschutz
• Feuerwehren
• Kultur
• Gesundheit
• Tourismus

Formen der interkommunalen Zusammenarbeit

Die im wesentlichen bekannten Formen der kommunalen Zusammenarbeit bieten für jeden Einzelfall angemessene Lösungsmöglichkeiten. Zur Verfügung stehen einerseits mehrere öffentlich-rechtliche Modelle oder Rechtsformen, andererseits aber auch privatrechtliche Formen.

Die Bildung einer kommunalen Arbeitsgemeinschaft ist eine der einfachen Formen, die sich gut für die Vorbereitung vor einer tieferen, weitergehenden Kooperation eignet. Da die weitergehende Kooperation durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag fundiert sein sollte, ist die Arbeitsgemeinschaft sehr eng mit dieser Form verbunden. Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung in der Ausgestaltung als sogenannte kooperative Vereinbarung oder als zentralistische Zweckvereinbarung ist eigentlich eine reine Rechtsform der Zusammenarbeit, die aber eine Art der Arbeitskooperation benötigt. Gemeinsam ist diesen Rechtsformen, dass die Partner bei den einzelnen Aufgaben entlastet werden, die übrige Verwaltung der Gemeinden aber nicht berührt wird. Eine Einschränkung des Selbstverwaltungsrechts ist damit nicht zu befürchten. Bei der kooperativen Zweckvereinbarung wird die kommunale Aufgabe gemeinschaftlich erledigt, während bei der zentralistischen Zweckvereinbarung die kommunale Aufgabe auf eine der beteiligten Körperschaften übertragen wird. Bei Befugnisübertragung ist eine Anzeige oder Genehmigung bei der zuständigen Rechtsaufsichtsbehörde erforderlich.

Mit dem Zweckverband wird ein eigenständiges Gebilde, eine neue Körperschaft des öffentlichen Rechts, durch Satzung geschaffen. Die Gestaltungsmöglichkeiten sind sehr weitgehend. Der Kreis seiner Mitglieder ist nahezu unbegrenzt. Neben Gemeinden und Landkreisen können andere Körperschaften des öffentlichen Rechts, auch Zweckverbände, Verwaltungsgemeinschaften und Private Mitglieder sein. Die Verfassung und der Aufbau sind der Gemeindeordnung nachgebildet. Die Gründung eines Zweckverbandes bedarf der Genehmigung und Bekanntmachung durch die Aufsichtsbehörde.

Neben der Zusammenarbeit in der Form des öffentlichen Rechts stehen aber auch privatrechtliche Modelle zur Verfügung, wobei hier insbesondere die GmbH zu nennen wäre. Die Gründung erfolgt durch einen notariell beurkundeten Gesellschaftsvertrag, der gegenüber der Rechtsaufsicht anzeigepflichtig ist und mit der Eintragung ins Handelsregister entsteht. Die Zusammenarbeit in den Formen des Privatrechts ist vom Gesichtspunkt des Selbstverwaltungsrechts her gesehen nicht unproblematisch, weil die Geschäftsleitung eines Unternehmens in Privatrechtsform vorrangig dem betriebswirtschaftlichen Erfolg verpflichtet ist. Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben hat neben der Wirtschaftlichkeit dagegen auch kulturelle und soziale Belange, eben die Belange des öffentlichen Wohls zu beachten. Besondere Bedeutung gewinnt dabei die Frage, wie der Einfluss der gewählten Gemeindeorgane auf das Unternehmen in Privatrechtsform geschützt und die politische Verantwortung gesichert werden kann.

Wahl der Organisations- und Rechtsform

Die Wahl der Organisationsform hängt vor allem von dem Zweck der geplanten Zusammenarbeit und den in Frage stehenden Aufgaben ab. Die Orientierung an Sinn und Zweck des Gewünschten und Gewollten an der Aufgabe führt letztlich zur Wahl der Rechtsform. Es ist somit also nicht die Frage nach der Rechtsform zu stellen, sondern die Frage, welche Aufgabe gelöst werden soll:

• nur Planung und Abstimmung?
• oder auch die gemeinsame Erschließung?
• oder auch die gemeinsame Vermarktung?

Sollen die jeweils in den Gemeinden bereits vorhandenen Gewerbegebiete lediglich gemeinsam vermarktet werden, würde sich die Gründung oder die Beteiligung an einer bereits bestehenden GmbH anbieten. Die kommunale Arbeitsgemeinschaft bietet sich dann an, wenn erst später die Gründung eines Zweckverbandes geplant ist und derzeit dazu noch Vorarbeiten zu leisten sind. Eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung kommt in Betracht, wenn Regelungen getroffen werden sollen, die für eine wirtschaftliche und zweckmäßige Erfüllung bestimmter Aufgaben von Nutzen sind, hierfür aber keine neue Körperschaft des öffentlichen Rechts gegründet werden soll.

Kommunale Kooperation bei gemeinsamen Gewerbegebieten

Beim Zusammenschluss mehrerer Gemeinden, die ein gemeinsames Gewerbegebiet erschaffen wollen, sind noch mehr als in anderen Bereichen die Grundprinzipien der interkommunalen Zusammenarbeit zu beachten, nämlich: Freiwilligkeit, gleichberechtigte Partnerschaft und Zusammenarbeit zum Vorteil aller Mitglieder.

Dies drückt sich auch in den entsprechenden Vereinbarungen der beteiligten Kommunen aus, die sich trotz ihrer Unterschiedlichkeit dabei als prinzipiell gleichberechtigte Partner wiederfinden müssen. Es darf sich keiner der Beteiligten benachteiligt fühlen. Das heißt auch, das Verfahren muss transparent sein. Alle zusammenarbeitenden Gemeinden müssen einen Vorteil von diesem Zusammenschluss haben. Es muss also – um es »neudeutsch« zu sagen – eine Win-Win-Situation eintreten. Es darf nur Gewinner und keine Verlierer geben. Nur wenn diese drei Vorgaben beachtet werden, besteht die Chance auf ein gutes Gelingen bei dieser Art der interkommunalen Zusammenarbeit.

Kommunalwirtschaftliche Aspekte

Hier wird zum einen die Frage aufgeworfen, wie Kosten und Einnahmen (durch die Erlöse aus den Grundstücksverkäufen, die Einnahmen aus der Grund- und Gewerbesteuer) und wie Vermögen und Finanzierung bei einem gemeinsamen interkommunalen Gewerbegebiet geregelt werden sollten. Zum anderen hängt damit die Frage nach der Steuerhoheit, der Verteilung der Einnahmen der Gewerbesteuer und Auswirkungen auf den kommunalen Finanzausgleich zusammen. Die Absprachen über den Lasten- und Nutzenausgleich bilden das Kernstück der Vereinbarung über die interkommunale Zusammenarbeit und sind deshalb häufig der größte Konfliktpunkt im Verhandlungsprozess bzw. oft ein Grund, warum eine Kooperation nicht zustande kommt. Wenn eine Gemeinde sich keinen Vorteil von einem gemeinsamen Gewerbegebiet verspricht oder mit der Zeit keine Perspektive dafür sieht, wird eine Zusammenarbeit nicht funktionieren.

Kosten

Die Aufteilung der Kosten hängt von der jeweiligen Organisationsform ab. Die Gemeinde, der mit Abschluss einer Zweckvereinbarung Aufgaben übertragen worden sind, erhält von den anderen Gemeinden angemessenen Kostenersatz. Der Zweckverband kann seinen Finanzbedarf durch Entgelte, Gebühren und Beiträge decken. Reichen diese Mittel und die erzielten Einnahmen nicht aus, ist er befugt, von seinen Mitgliedern eine Umlage zu erheben. Einzelheiten hierzu sind in der Verbandssatzung zu regeln. Der Ausgleich von Vor- und Nachteilen zwischen den Beteiligten, die sich aus der Bildung, unter Umständen auch aus der Tätigkeit des Zweckverbandes ergeben, kann neben der Verbandssatzung auch in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag oder einer Vereinbarung geregelt werden.

Maßstäbe für die finanzielle Beteiligung

Über die Verteilung der finanziellen Lasten und möglichen Einnahmen sind Regelungen entweder in einer Verbandssatzung oder in einer Vereinbarung zu treffen. Dabei sollten sich die Gemeinden auch darüber verständigen, ob neben den unmittelbaren sowie messbaren Aufwendungen und Erträgen auch indirekte Effekte des gemeinsamen Gewerbegebiets (zum Beispiel Wertigkeit der eingebrachten Flächen, die Entfernung des Gewerbegebiets von der Mitgliedsgemeinde, Zunahme des Verkehrs in der Standortgemeinde, Belastungen durch vermehrten Bedarf an Infrastruktur wie Wohnungen oder Schulen) mit ausgeglichen werden sollen. Beispiele und Kriterien für die Bemessung des Ausgleichs sind:

• Feststehende Summen (jährlicher Betrag von … Euro)
• Gleiche Anteile bzw. feststehende Anteile
• Einwohnerzahlen
• Flächenanteile der Mitgliedsgemeinden am gemeinsamen Gewerbegebiet
• Nettobaufläche der im Verbandsgebiet liegenden Gemeindefläche
• Wirtschaftskraft, Steuerkraft der Gemeinde
• Kombination von mehreren Maßstäben (prozentuale Umlage gebildet aus Finanzkraft und Einwohnerzahl der beteiligten Gemeinden).
• Welcher Verteilungsschlüssel gewählt wird, ist grundsätzlich Sache der beteiligten Gemeinden.

Bei der langfristigen Umverteilung von Steuereinnahmen (vor allem der Gewerbesteuer) durch Vereinbarungen der Kommunen untereinander ist allerdings darauf zu achten, dass den dauerhaften Einnahmeanteilen der anderen Kommunen auch entsprechende Aufgaben gegenüberstehen. Soweit dies nicht der Fall ist, liegt eine Befristung oder eine vertragliche Anpassungsklausel nahe. Dabei muss man sich von der Vorstellung lösen, dass ein einmal geschlossener Vertrag alle denkbaren Fragestellungen beantworten kann. Vertragsanpassungen können notwendig werden. Die rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten sind sehr vielfältig und erfordern eine individuelle, auf den Einzelfall abgestimmte Lösung.

Finanzielle Auswirkungen im Finanzausgleich

Von der interkommunalen Zusammenarbeit durch ein gemeinsames Gewerbegebiet versprechen sich die beteiligten Kommunen natürlich eine positive finanzielle Entwicklung. Vereinfacht dargestellt: Minimierung des Risikos der finanziellen (Vor-)Leistung zur Bereitstellung der Gewerbeflächen und der nötigen Infrastruktur einerseits und Erzielung möglichst hoher Gewerbesteuereinnahmen andererseits.

Gerade bei den Realsteuereinnahmen der Belegenheitsgemeinde des gemeinsamen Gewerbegebiets und auch den überlassenen Anteilen daraus an die Mitgliedsgemeinden, sind die finanziellen Auswirkungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs bedeutsam. Da die steuererhebende Gemeinde die Lasten im kommunalen Finanzausgleich nicht allein tragen soll, ist durch § 6 Abs. 5 des Finanzausgleichsgesetzes (FAG)² die Möglichkeit geschaffen, dass die den Mitgliedsgemeinden überlassenen Anteile der Realsteuereinnahmen bei diesen für die Berechnung der Finanzausgleichsleistungen angerechnet werden. Die Belastungen durch weniger Schlüsselzuweisungen sowie durch Finanzausgleichs- und Kreisumlage für die steuererhebende Gemeinde wären unverhältnismäßig um so höher, je größer der Anteil an den Realsteuereinnahmen aus dem gemeinsamen Gewerbegebiet ist, den die Gemeinde an die Mitgliedsgemeinden abzuführen hat. Wesentlich unterschiedlich zeigen sich diese Lasten allerdings je nach dem, ob die Gemeinde eine abundante (erhält keine Schlüsselzuweisungen), eine Sockelgarantiegemeinde (erhält zusätzlich ergänzende Schlüsselzuweisungen) oder eine »normale« Gemeinde ist (erhält Schlüsselzuweisungen). Durch die Anwendung der Regelung in § 6 Abs. 5 FAG wird dieser Nachteil der steuererhebenden Gemeinde ausgeglichen. Damit wird jede Mitgliedsgemeinde der interkommunalen Gewerbegebietskooperation aufgrund des erhaltenen Anteils der Realsteuereinnahmen durch weniger Schlüsselzuweisungen und der Leistung der Finanzausgleichs- und Kreisumlage selbst herangezogen.

Berechnungsbeispiele zeigen jedoch, dass bestimmte Konstellationen in der Steuerkraft der Beteiligungsgemeinden dazu führen, dass es in einigen Fällen günstiger ist, die Nachteile der Steuer erhebenden Gemeinde durch die Mitgliedsgemeinden direkt auszugleichen, als die Anrechnung der überlassenen Realsteuereinnahmen bei den Mitgliedsgemeinden im kommunalen Finanzausgleich zu berücksichtigen. Eine optimale Ausnutzung dieser finanziellen Auswirkungen muss für jedes Jahr gesondert berechnet werden.

Die finanziellen Auswirkungen durch ein gemeinsames Gewerbegebiet auf den Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer bei der Belegenheitsgemeinde werden hier nicht dargelegt, da die Zusammenhänge recht komplex und die Berechnungen sehr aufwändig sind und ein finanzieller Ausgleich unter den Beteiligungsgemeinden damit in der Regel nicht durchgeführt wird.

Nicht nur Abgrenzungsprobleme können bei einer Gewerbekooperation einen Konflikt auslösen, sondern auch, dass die eigenen Interessen hinsichtlich der Gewerbeansiedlung und -entwicklung hinter denen der gemeinsamen Interessen zurückzustellen sind. Da hierbei nicht vorhersehbare Faktoren und Richtungen das ursprüngliche gemeinsame Ziel maßgebend beeinflussen können, sollten die Möglichkeiten der Veränderbarkeit der Kooperationsvereinbarungen von Anfang an gegeben sein.

Etwa 20 % der Gemeinden – 228 Kommunen von Baden-Württemberg – sind derzeit an einem der insgesamt 65 gemeinsamen Gewerbegebiete beteiligt. Bis zum Jahr 1990 waren es nur 10 gemeinsame Gewerbegebiete mit 27 Mitgliedsgemeinden. Die meisten Gewerbegebietskooperationen wurden zwischen 1990 und 2000 mit 33 gemeinsamen Gewerbegebieten und 120 beteiligten Gemeinden gegründet. Man konnte in diesem Zeitraum fast von einem Boom solcher Kooperationen sprechen. War die Zusammenarbeit der Gemeinden im Bereich des Gewerbebedarfs in den Anfängen fast durch bittere Notwendigkeit geprägt, so schien es in diesen Jahren Mode geworden zu sein, gemeinsame Gewerbegebiete erstehen zu lassen.

1976 gründete die Stadt Reutlingen mit Kusterdingen ein gemeinsames Gewerbegebiet. Man kann hier leicht erahnen, dass Reutlingen den Bedarf an (günstigen) Gewerbeflächen auf ihrer Gemarkung nicht mehr abdecken konnte. Ähnliche Gründe waren auch beim Gewerbepark Voralb mit Göppingen und den ländlichen Gemeinden Eschenbach und Heiningen maßgebend.

Beim Interkommunalen Industrie- und Gewerbegebiet Laichinger Alb, das 1994 gegründet wurde, sind die Gründe für die Zusammenarbeit nicht mehr leicht erkennbar. Schließlich konnten und können alle beteiligten Gemeinden genügend Gewerbeflächen selbst auf ihrer Gemarkung bereitstellen.

Ausblick

Ziel dieser Darstellung ist es, einen Überblick über mögliche kommunale Kooperationsprojekte zu geben. Hinsichtlich der Übertragbarkeit der dargestellten Beispiele muss beachtet werden, dass die gewählten Kooperationsaufgaben, Organisationsformen, Finanzierungsarten und Arbeitsweisen Ansätze und Modelle darstellen, die vor dem Hintergrund der jeweiligen lokalen Verhältnisse zu bewerten sind. Insbesondere die finanziellen Auswirkungen bei gemeinsamen Gewerbegebieten sind in jedem Einzelfall durchzurechnen.