Das Menetekel an der Wand ist eine zunehmende Altersarmut in Deutschland. Da ist zum einen das sinkende Versorgungsniveau der gesetzlichen Rente, da sind zum anderen vermehrt Versicherungslücken bei den Versicherten infolge neuer Formen der Selbstständigkeit, Langzeitarbeitslosigkeit oder Niedriglohnbeschäftigung. Vor diesem gesellschaftlichen Hintergrund fand in Berlin eine Tagung zum Thema »Dynamisierung von Alterseinkünften im Mehr-Säulen-System« statt. Der folgende Beitrag berichtet über die Hauptaussagen ausgewählter Vorträge dieser Veranstaltung.

»Die Rente ist sicher«, sagte einst Arbeitsminister Norbert Blüm. Zwischenzeitlich hat der fortschreitende demografische Wandel die Rahmenbedingungen des Alterssicherungssystems weiter verändert. Vor diesem Hintergrund wurde im Zuge verschiedener Reformschritte beispielsweise das Mindestsicherungsniveau der Nettorente im Jahre 2030 auf 43 % festgelegt. Es liegt damit deutlich unter dem des heutigen Nettorentenniveaus mit etwas mehr als 50 %. Darüber hinaus wurde die gesetzliche Rente ergänzt durch betriebliche und private Vorsorge, so dass nunmehr eine Mehr-Säulen-Struktur der Alterssicherung besteht. Mit Blick auf diesen Themenkreis fand Ende Januar 2011 in Berlin die Tagung »Dynamisierung von Alterseinkünften im Mehr-Säulen-System« statt. Veranstalter war das Forschungsnetzwerk Alterssicherung (FNA) der Deutschen Rentenversicherung Bund.

Die gesetzliche Rentenversicherung in Deutschland

Der Präsident der Deutschen Rentenversicherung, Herbert Rische, betonte bei seiner Einführung in das Thema die Bedeutung der deutschen Gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) anhand weniger Kennziffern:

• Sie wird in diesem Jahr 120 Jahre alt;
• auf der einen Seite finden sich 52 Mill. Versicherte, davon zahlen 35 Mill. Beiträge;¹
• auf der anderen Seite: 20 Mill. Rentner und Rentnerinnen;²
• 244 Mrd. Euro Einnahmen, davon rund 60 Mrd. Euro Steuern als Bundeszuschuss (2010).

Im Umlageverfahren der GRV entsprechen die Einnahmen nahezu den Ausgaben. Diese gewaltige Summe gewinnt noch an Bedeutung, wenn man weiß, dass der Haushalt der Bundesrepublik Deutschland im gleichen Jahr rund 300 Mrd. Euro beträgt. Ein solches System lebt von Vertrauen und Akzeptanz. Wer über Jahrzehnte Beiträge in dieses System entrichtet in der Erwartung, viele Jahre eine Rente zu beziehen, die ihn nicht nur vor Armut im Alter bewahrt, sondern ihn auch an der allgemeinen Wohlstandsentwicklung teilnehmen lässt, muss Vertrauen in dieses System haben.

Rische nannte Risiken für die künftige Akzeptanz der GRV. Zum einen sind dies die demografischen Veränderungen, hier besonders, dass grundsätzlich immer weniger Erwerbstätige mit ihren Beiträgen für immer mehr Rentner und Rentnerinnen aufkommen. Zum anderen bestehen ökonomische Risiken wie Versicherungslücken infolge neuer Formen von Selbstständigkeit (zum Beispiel der selbstständige Kellner), Langzeitarbeitslosigkeit oder Niedriglohnbeschäftigung. Außerdem können ökonomische Verwerfungen, wie sie auch in der derzeitigen internationalen Finanzkrise sichtbar geworden sind, dazu führen, dass ein wachsender Anteil von Versicherten trotz langjähriger Beitragszahlungen nur noch eine Rente unter dem sogenannten Grundsicherungsniveau erreicht. Das Menetekel an der Wand sei eine zunehmende Altersarmut nicht zuletzt wegen der Stabilisierung der Beitragssätze auf 20 % bis 2020 und 22 % bis 2030. Denn ein weitgehend stabiler Beitragssatz bedeutet in diesem Zeitraum mit den genannten demografischen Veränderungen für den einzelnen Bezieher grundsätzlich weniger Rente und im Allgemeinen, dass der Abstand zwischen der gesetzlichen Rente und den Leistungen der Grundsicherung immer weiter schrumpft. Anders formuliert: Alle Rentenversicherten müssten einen wesentlich höheren Beitragssatz verkraften, wenn eine dem derzeitigen Versorgungsniveau entsprechende Leistung auch in Zukunft allein von der gesetzlichen Rentenversicherung erbracht werden soll. Gerade für Bezieher mittlerer und kleinerer Renten ist die gesetzliche Rente die wesentlichste, oft einzige Einnahme, die den Lebensunterhalt gewährleistet. Umso wichtiger ist für die Akzeptanz der GRV, so Rische, Transparenz, nicht nur bei der Festsetzung der Zugangsrente, sondern auch bei ihrer Dynamisierung, das heißt: bei der Rentenformel, die der Anpassung zugrunde liegt. Rische beendete seine Einführung mit der Frage: Wie risikoresistent ist die Alterssicherung? Um es vorweg zu nehmen: Die folgenden Tagungsbeiträge haben durch ihre durchweg hohe Qualität für mehr Transparenz gesorgt. Und sie hinterließen beim Zuhörer den Eindruck, dass die GRV im Vergleich zur privaten und betrieblichen Altersvorsorge wesentlich risikoresistenter ist. In der gegenwärtigen Finanzkrise scheint sie wie ein Fels in der Brandung.

Rentenanpassung gemäß Lohnentwicklung und/oder Inflationsrate?

Mit Blick auf die Alterseinkünfte in staatlichen Regelsystemen konzentrierte sich der Vortrag von Bert Rürup (Maschmeyer Rürup AG) auf internationale Unterschiede bei der Dynamisierung der staatlichen Renten. Für die Festsetzung und Entwicklung der gesetzlichen Rente sind zwei Formeln zu unterscheiden: die Rentenfestsetzungsformel und die Rentenanpassungsformel. In seinem historischen Rückblick zeigte Rürup, dass in Deutschland seit der Rentenreform 1957 beide Formeln immer wieder verändert wurden. Die Rentenfestsetzungsformel berechnet die Rentenhöhe bei Zugang in die Rente. Sie ist in Deutschland lohnorientiert und folgt dem Äquivalenzprinzip, also dem Prinzip von Leistung und Gegenleistung. Mit anderen Worten: Wer mehr einzahlt, bekommt mehr Rente. Die Rente verlängert damit die individuelle relative Wohlstandsposition des erwerbstätigen Beitragszahlers in den Ruhestand. Seit 1957 soll die Rente als Lohnersatz den bisherigen Lebensstandard weitgehend sichern, und nicht mehr wie vor 1957 nur als statischer Zuschuss zur Finanzierung des Lebensunterhaltes dienen. Die Rentenanpassungsformel soll den individuellen Lebensstandard über die gesamte Rentenlaufzeit gewährleisten. Die Dynamisierung der Renten orientiert sich an der laufenden Lohn- und Gehaltsentwicklung sowie zusätzlich seit 1999 an demografischen Veränderungen. Die derzeit gültige Rentenanpassungsformel von 2005 berücksichtigt:

• die Bruttolöhne und -gehälter je Arbeitnehmer unter Einbeziehung der Faktoren Veränderungen des Beitragssatzes zur gesetzlichen Rentenversicherung und des Altersvorsorgeanteils (sogenannter Riester-Faktor). Steigen beispielweise die Löhne und Gehälter bei gleichzeitig unveränderten Beitragssätzen, steigen auch die Renten.
• die demografische Entwicklung durch den sogenannten Nachhaltigkeitsfaktor, eine zahlenmäßige Relation von Rentenbeziehern und Beitragszahlern. Nimmt beispielsweise die Zahl der Beitragszahler im Vergleich zu der der Rentner aufgrund steigender Lebenserwartung, gesunkener Geburtenzahlen oder rückläufiger Erwerbstätigkeit ab, wirkt sich dies dämpfend auf die Rentenanpassung aus.

Die Anpassung der Renten in Deutschland an die Lohnentwicklung bildet international eher die Ausnahme. Üblich ist die Dynamisierung gesetzlicher Renten entlang der Inflation (zum Beispiel Großbritannien, Spanien, Italien, Frankreich) oder einer Mischung aus Inflation und Lohnentwicklung (zum Beispiel Schweiz, Tschechien, Schweden). Daneben gibt es wenige Staaten (zum Beispiel Österreich, Griechenland), die die Renten diskretionär, also weitgehend nicht formelgebunden anpassen. Nach Rürup weist besonders die Anpassung an die Inflation gewisse Vorteile auf. Der absolute Lebensstandard der älteren Bevölkerung wäre gesichert durch die Abkoppelung von Lohn- und Produktivitätssteigerungen, das System sei transparent (3 % Inflation, 3 % mehr Rente), und von der relativen Lebensstandardsicherung würde Abstand genommen, wenn die niedrigen Renten stärker als die hohen Renten erhöht werden.

Wesentlich kritischer äußerte sich Rürup zur Rentenanpassung in Deutschland. Grundsätzlich entlasten Rentenformeln die tägliche Politik. Sie geben vor, wie die Rente Jahr für Jahr angepasst werden soll, und es muss nicht immer wieder aufs Neue über Art und Höhe der Dynamisierung entschieden werden. Gleichwohl hat sich die Politik selten an die Formel gehalten und durch gesetzgeberische Eingriffe auf die Rentenanpassung diskretionär gewirkt. In den Jahren 2005 bis 2010 lag die prozentuale Rentenanpassung nach den gesetzlichen Eingriffen stets höher als nach der geltenden Rentenanpassungsformel. Nach ihr hätte es mehrmals in diesem Zeitraum zu einer Rentenkürzung kommen müssen, stattdessen blieben die Renten unverändert. Rürup kritisierte die Wirkungslosigkeit der Rentenanpassungsformel und machte dafür auch den engen normativen Korridor für die Anpassung verantwortlich: hier das primäre politische Ziel, den Anstieg des Beitragssatzes zu begrenzen, dort das künftige Mindestrentenniveau. Beide Ziele lägen in der Zukunft, die gegenwärtigen politischen Eingriffe veränderten diese zunächst nicht, aber sie würden das System und damit auch seine Ziele unglaubwürdig machen. Außerdem seien beide politischen Zielsetzungen vor dem Hintergrund gesellschaftlicher Entwicklungen zu sehen, die die Akzeptanz der gesetzlichen Rentenversicherung zusätzlich gefährdeten. Zunehmende Lohnspreizung, andauernde Langzeitarbeitslosigkeit, Rückgang der Lohnquote und ein großer Niedriglohnsektor dürften nach Rürup zu einer zunehmenden Rentenspreizung mit wachsender Altersarmut führen.

Er sieht eine mögliche Lösung für mehr Transparenz und Akzeptanz

• in einer anderen Rentenanpassungsformel, welche neben der Lohnentwicklung auch die Inflation berücksichtigt,
• in einer Heraufstufung des Mindestrentenniveaus, etwa infolge eines erweiterten Versichertenkreises, der Beamte, Selbstständige und Personen mit hohen Einkommen einschließt, und
• durch eine interpersonale Umverteilung, bei der niedrige Renten höher angepasst werden.

Aktuelle Aspekte der Rentenanpassung der GRV

Andreas Storm (Bundesministerium für Arbeit und Soziales) begründete in seinem Beitrag zur Verfahrensweise der Rentenanpassung in Deutschland anschaulich und plausibel die Eingriffe des Gesetzgebers in die Rentenanpassungsformel. Grundlage für die Eingriffe sei eine Schutzklausel bei der Rentenanpassung, die 2009 mit der Erklärung der Rentengarantie noch einmal erweitert wurde. Danach sind künftig negative Rentenanpassungen, also Kürzungen der Rente, ausgeschlossen, selbst dann, wenn die Bruttolöhne und -gehälter je Arbeitnehmer zurückgehen. Dadurch entsteht ein Ausgleichsbedarf, der bei künftigen positiven Anpassungen zur Hälfte berücksichtigt wird. Müssten beispielsweise die Renten in einem Jahr nach der gültigen Rentenanpassungsformel rechnerisch um 2 % steigen, steigen sie tatsächlich nur um 1 %, und der angehäufte Ausgleichsbedarf wird entsprechend abgebaut. Derzeit besteht ein Ausgleichsbedarf, der, so ist es geplant, von 2011 bis 2015 abgebaut werden soll.

Allerdings blieben auch die Probleme der GRV nicht unerwähnt. Sie dürfte künftig weniger denn je den relativen Lebensstandard sichern. Nur durch zusätzliche private Vorsorge kann auch in den nächsten 15 bis 20 Jahren das heutige Versorgungsniveau weitgehend erhalten bleiben. Hinzu kommt, dass anders als in früheren Jahren mit der Rente zunehmend Ausgaben für die gesetzliche Pflege- und Krankenversicherung bestritten werden müssen. Für die Bundesregierung sind drei Maßnahmen zur Stabilisierung der GRV besonders wichtig. Dazu gehört neben dem Absenken des Sicherungsniveaus vor Steuern und der gleichzeitigen Förderung der privaten Vorsorge die Rente mit 67. Zudem reagiere die Bundesregierung auf die voraussichtlich ungünstige Entwicklung der Alterseinkünfte durch das Einsetzen einer Regierungskommission für Konzepte gegen Altersarmut.³

Berufsständische und betriebliche Altersvorsorge

Die demografischen und ökonomischen Herausforderungen, mit denen die GRV zu kämpfen hat, erschüttern auch die anderen Säulen der Altersvorsorge. Bei der privaten Altersvorsorge haben durch die globale Wirtschaftskrise kapitalgedeckte Systeme und private Pensionsfonds weltweit erhebliche Verluste zu verzeichnen. Hingegen sollen kapitalgedeckte Arten, die einer staatlichen Regulierung unterzogen sind (zum Beispiel »Riestervorsorge«), vergleichsweise erfolgreich die jüngste Finanzkrise überstanden haben.

Auf die Entwicklung der berufsständischen und betrieblichen Altersversorgung zielte der Vortrag von Klaus Heubeck (Universität Köln). Dabei ist zu unterscheiden, dass die berufsständische Vorsorge an die Stelle der Vorsorge der GRV tritt und die betriebliche Vorsorge diese nur ergänzt. Die berufsständische Altersvorsorge ist tätigkeitsbezogen und ist für die Angehörigen der freien Berufe, wie zum Beispiel Ärzte, Steuerberater, Architekten und Rechtsanwälte. Die letzten 4 Jahrzehnte hätten gezeigt, dass bei der berufsständischen Vorsorge im Vergleich zur GRV die Erhöhung der Anwartschaften bei gleichen Einkommen stärker ausfielen, aber ihre Dynamisierung zum Teil erheblich geringer. Außerdem sei die Lebenserwartung bei den Versicherten aus den freien Berufen stärker gestiegen als in der übrigen Bevölkerung. Dies führe zu längeren Rentenzahlungen und zu Problemen bei der »generationsgerechten« Vorfinanzierung der Verlängerung der Lebenserwartung.

Die bereits vergleichsweise geringe Dynamisierung der berufsständischen Renten, die sich allein aus den Überschüssen aus Kapitalerträgen und Beitragsdynamik ergibt, dürfte künftig, so Heubeck, eher noch niedriger ausfallen. Zunehmend problematisch ist auch die Anpassung der Betriebsrenten. Die Klagen, dass die Unternehmen ihren vertraglichen Verpflichtungen nur unzureichend nachkommen, hätten sich in den letzten Jahren vermehrt. Anpassungen seien seitens vieler Unternehmen unterlassen worden und müssten nun nachgeholt werden. Die dadurch entstandenen Mehrbelastungen werden noch einmal verstärkt durch die längere Lebenserwartung der Rentner und Rentnerinnen. Nach Heubeck dürfte die künftige Anpassung kaum die Höhe von 1 % jährlich überschreiten, und damit selten die Inflation ausgleichen und den Wert der Renten erhalten.

Sozialpolitische Ziele der Rente

Bis zur Jahrtausendwende galt gut 4 Jahrzehnte lang für die Alterssicherung⁴ in Deutschland das sozialpolitische Ziel: Die Renten aus staatlichen, betrieblichen und privaten Systemen sichern in ihrer Summe den bisherigen Lebensstandard auch im Alter. Damit stand für Uwe Fachinger (Universität Vechta) die Leistungsorientierung im Vordergrund. Seit der Jahrtausendwende gelte das nicht mehr. Wie schon die private Altersvorsorge seit eh und je orientierten sich seitdem auch die staatliche und betriebliche Altersvorsorge an den Beiträgen. Mit anderen Worten: das Leistungsniveau der Altersvorsorge richte sich nun nach den Beitragszahlungen und Einnahmen der Sicherungssysteme.

Für Fachinger existiert deshalb ein generelles sozialpolitisches Ziel der Lebensstandardsicherung zur Zeit nicht. Dennoch verfolgt die Bundesregierung weiterhin für die GRV das Ziel, dass die Rentenversicherung für die jüngere Generation langfristig bezahlbar bleibt und ihr im Alter einen »angemessenen« Lebensstandard sichert. Eine Antwort darauf, was ein angemessenes Rentenniveau sein kann, kann immer nur eine variable sein, die normativ getroffen wird und gegebenenfalls empirisch begleitet wurde. Eine Lösung wäre nach Fachinger, dass sich die individuelle Rente am jeweiligen Bedarf im Alter orientiert. Ausgangspunkt wäre eine Bedarfsermittlung am Ende des jeweiligen Erwerbslebens, ohne die mit einer Erwerbstätigkeit einhergehenden Bedarfe. Im weiteren Alter ändern sich die Bedarfe und mit ihnen die Ausgabenstruktur. Ein Rentenniveau wäre dann angemessen, wenn die finanziellen Ressourcen hoch genug wären, um eine Anpassung an die sich ändernde Ausgabenstruktur zu ermöglichen. Eine unterschiedliche Dynamisierung je nach Einkommen und Bedarfen ist vorstellbar, beispielsweise, dass untere Einkommen stärker dynamisiert werden.

Rentenanpassung, Wirtschaftswachstum und Beschäftigung

Gustav Horn (Institut für Makroökonomik und Konjunkturforschung) öffnete mit seinem Vortrag den Blick auf internationale Aspekte bei der Dynamisierung von Alterseinkünften. Er suchte eine Antwort auf die Frage zu geben, ob die Rente an die Inflations- oder die Produktivitätsentwicklung angepasst werden soll und welche Auswirkungen dies jeweils für Wachstum und Beschäftigung hätte. Die steigenden Beiträge der privaten Altersvorsorge hätten in der Vergangenheit tendenziell zu Abschlägen bei der gesetzlichen Rente geführt und senkend auf Wachstum und Beschäftigung gewirkt. Künftig dürfte dieser Einfluss bei stabilen Beiträgen eher abnehmen. Die sogenannte Nachhaltigkeitskomponente, also das Verhältnis von Rentnern und Beitragszahlern, führe bei rückläufigen Beschäftigtenzahlen in der Wirtschaftskrise zu Abschlägen bei der Rente und wirke dämpfend auf Wachstum und Beschäftigung. Allerdings betonte Horn, dass die Abnahme der Erwerbstätigen in Relation zu den Rentnern für sich genommen zu keinen Abschlägen führt: »Tatsächlich kommt es nur zu Abschlägen, wenn der Produktivitätszuwachs, der in den Lohnzuwächsen zum Ausdruck kommt, geringer ist als die Abnahme dieser Relation«.

In den letzten 10 Jahren blieben die Löhne in Deutschland hinter dem Produktivitätsfortschritt und der Inflation im Schnitt zurück. Das hat nicht nur fallende Reallöhne, sondern auch einen Kaufkraftverlust der Renten zur Folge. Horn sprach sich unter anderen für eine Lohnpolitik aus, die mit der Fiskalpolitik kombiniert, sich stärker an der Arbeitsproduktivität je Erwerbstätigenstunde und der Zielinflationsrate der Europäischen Zentralbank (1,9 %) orientiert. Für die Rente und ihre Dynamisierung würde dies bedeuten: höhere Beitragseinnahmen, höhere Rente bei gleicher Beitragshöhe und gleicher demografischer Entwicklung.

Grundsätzlich bescheinigte Horn der Rentenanpassung mit ihren derzeitigen Komponenten eine dämpfende Wirkung auf die wirtschaftliche Entwicklung. Durch die Verzögerung der Rentenanpassung um 2 Jahre (Berücksichtigung der Lohnentwicklung aus dem Vorjahr, Anpassung im Folgejahr der Berechnung) wirken die Renten als private Nachfrage im konjunkturellen Abschwung wie ein riesiges Konjunkturprogramm und im Aufschwung bremsend auf sein Tempo und damit auf die Inflation. Auch in der anschließenden Diskussion wurde die stabilisierende Wirkung der GRV in der jüngsten Wirtschaftskrise gesehen. Im Gegensatz zu den teils sehr hohen Verlusten in der privaten Vorsorge blieben die Einkünfte aus der GRV stabil und stärkten damit die gesamtwirtschaftliche Nachfrage.

Ist die Rente sicher?

Das Fazit am Anfang gilt es abschließend zu ergänzen. Die Vorträge und Diskussionen haben nicht nur den Wert der GRV hervorgehoben. Sie haben zudem deutlich gemacht, dass den Beiträgen der Versicherten in den betrieblichen und privaten Altersvorsorgesystemen eher dann äquivalente Leistungen gegenüberstehen, wenn diese Säulen gesetzlich reguliert sind. Die staatliche Regulierung kann verhindern, dass Finanzinstitute die Beiträge in risikoreichen Anlagen auflösen oder dass sich Unternehmen ihren Verpflichtungen entziehen. Zwar haben private Renten international in den letzen Jahren an Bedeutung gewonnen, aber als Folge der negativen Erfahrungen mit rein kapitalgedeckten Altersvorsorgeanlagen während der jüngsten Wirtschaftskrise ist international eine Renaissance der staatlichen Rente zu beobachten. Dennoch, vor dem Hintergrund einer weiteren Zunahme sogenannter atypischer Beschäftigungsverhältnisse und der damit einhergehenden Probleme der privaten Vorsorge könnte ein künftiges Mindestrentenniveau von 43 % auch die Akzeptanz der GRV in Frage stellen.