:: 12/2015

Staatsquote in Baden‑Württemberg

Die Staatsquote ist ein gängiger Indikator, um den Umfang und die Intensität staatlicher Aktivitäten im Wirtschaftsgeschehen zu messen. Dabei werden die gesamten Ausgaben des Staates zum Bruttoinlandsprodukt, dem umfassenden Maß für die wirtschaftlichen Leistungen, ins Verhältnis gesetzt. Im Gegensatz zu den im Statistischen Bundesamt durchgeführten nationalen Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen gehören die für diese Berechnung notwendigen Staatsausgaben jedoch nicht zum Repertoire des Arbeitskreises »Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen der Länder« (VGRdL), sodass sich der vorliegende Beitrag auf eine Eigenberechnung des Statistischen Landesamtes stützt. Demnach war die Staatsausgabenquote in Baden‑Württemberg mit zuletzt 37,2 % deutlich geringer als in Deutschland (44,2 %). Unter ordnungspolitischen Aspekten wird eine niedrigere Staatsquote eher günstiger bewertet.

Der Staat ist neben den Unternehmen1 und privaten Haushalten ein zentraler Akteur im wechselseitigen Gefüge der Güter-, Verteilungs- und finanziellen Transaktionen des Wirtschaftskreislaufs. Nach den Definitionen des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) umfasst der Sektor Staat zum einen institutionelle Einheiten, die zu den Nichtmarktproduzenten zählen und die sich mit Zwangsabgaben (zum Beispiel Steuern) von Einheiten anderer Sektoren finanzieren. Zum anderen gehören dazu institutionelle Einheiten, die hauptsächlich Einkommen und Vermögen mittels Transferzahlungen (zum Beispiel Steuern, Sozialbeiträge und Sozialleistungen) umverteilen. Nichtmarktproduktion heißt, dass die vom Staat hergestellten Güter den Einheiten anderer Sektoren unentgeltlich oder zu wirtschaftlich nicht signifikanten Preisen2 zur Verfügung gestellt werden. Bei der Nichtmarktproduktion des Staates handelt es sich um die gesamte Palette öffentlicher Leistungen, die der Gesellschaft entweder zum Individualkonsum (Bildung, Gesundheit, Freizeit, Sport und Kultur) oder zum Kollektivkonsum (wie allgemeine öffentliche Verwaltung, Verteidigung, öffentliche Ordnung und Sicherheit, Umweltschutz) bereitstehen. In der sektoralen Untergliederung werden je nach der territorialen Zuständigkeit die Teilsektoren Bund (Zentralstaat), Länder und Gemeinden/Gemeindeverbände unterschieden. Zum Staat gehört ferner die Sozialversicherung.

Abgrenzung der Staatsausgaben

Bei der Staatsquote werden üblicherweise die gesamten Ausgaben des Staates auf das Bruttoinlandsprodukt bezogen. Bereits in einer eigenen EU-Verordnung3 des Jahres 2000 ist festgelegt, welche Ausgabenarten zu den Staatsausgaben nach VGR-Konzept zu zählen sind. Zudem wird im neuen ESVG 2010 den Ausgaben des Staates ein eigener Abschnitt4 gewidmet. Insofern hat sich mit dem ESVG 2010 eine inhaltliche Aktualisierung der genannten früheren EU-Verordnung ergeben.

Die Staatsausgaben nach dem ESVG umfassen die konsumbezogenen Ausgaben wie das Arbeitnehmerentgelt für die Staatsbediensteten und die (am Markt gekauften) sozialen Sachleistungen, die monetären Sozialleistungen wie Renten, Pensionen und Arbeitslosengeld, die Bruttoinvestitionen wie Infrastruktureinrichtungen sowie Forschung und Entwicklung, die Subventionen zur Unterstützung bestimmter Wirtschaftsbereiche und Regionen, die Zinszahlungen für Staatsschulden, die sonstigen laufenden Transfers wie die Abführung von Eigenmitteln an die EU sowie Vermögenstransfers wie Investitionszuschüsse und Übertragungen im Zuge der Bankenrettung und -stabilisierung. Insofern wird mit der Staats(ausgaben)quote das gesamte Spektrum staatlicher Aktivitäten im Wirtschaftskreislauf aus dem Blickwinkel der Ausgabenseite erfasst. Das wertmäßige Pendant zu den Ausgaben sind die Einnahmen des Staates, die im Wesentlichen auf den Steuern und Sozialbeiträgen basieren. Falls sich zwischen den Ausgaben und Einnahmen ein Finanzierungsdefizit einstellt, wird es durch Kredite geschlossen.

Berechnungsmethode für die regionale Staatsquote

Die Datenquelle für die Staatsausgaben auf der nationalen Ebene sind die vom Statistischen Bundesamt in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen erstellten Tabellen des Staates mit dem differenzierten Nachweis der Ausgaben und Einnahmen einschließlich des Finanzierungssaldos des Gesamtstaates und dessen Teilsektoren. Dabei speisen sich die Tabellen des Staates aus Einzelpositionen des für den Staat geführten Kontensystems. So entstammen die Vorleistungen dem Produktionskonto, das Arbeitnehmerentgelt dem Einkommensentstehungskonto, die monetären Sozialleistungen dem Konto der sekundären Einkommensverteilung und die Bruttoinvestitionen dem Sachvermögensänderungskonto des Staates.5 Maßgebend für die Berechnung der Staatsquote auf Bundesebene ist die konsolidierte Ausgaben-Einnahmen-Tabelle für den Staat, in der sich die Ströme zwischen den Teilsektoren des Staates gegenseitig aufheben.

Allerdings steht seitens des Arbeitskreises VGRdL für die Bundesländer ein derart umfassendes und in sich geschlossenes Konten- und Tabellensystem, gegliedert nach den volkswirtschaftlichen Sektoren, nicht zur Verfügung, sodass für die Berechnung der Staatsausgaben in Baden‑Württemberg nach einem anderen Lösungsweg gesucht werden musste. In den regionalen Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen ist es anerkannte Praxis, sich im Fall von Datenlücken der Schlüsselungstechnik bzw. der Top-down-Methode zu bedienen. Das heißt, dass der Bundeseckwert proportional zu einer geeigneten Schlüsselgröße auf das jeweilige Bundesland herunter gebrochen wird. Dazu wählt man eine Schlüsselgröße, bei der a priori von einem engen Zusammenhang zwischen dem zu berechnenden Aggregat und dem Schlüssel ausgegangen werden kann.

Die Schlüsselgrößen für die Ableitung der baden-württembergischen Staatsausgaben sind in der nachstehenden Übersicht zusammengefasst. Ausgangspunkt der Berechnungen waren die entsprechenden Bundeseckwerte für die einzelnen Ausgabenkategorien aus den oben erwähnten konsolidierten Staatstabellen. Im abschließenden Rechengang wurden die so für Baden‑Württemberg pro Referenzjahr erzeugten verschiedenen Ausgabenwerte zu den gesamten Staatsausgaben zusammengefasst und als Staatsquote zum jeweiligen nominalen Bruttoinlandsprodukt ins Verhältnis gesetzt.

Diese Methode schließt an die bereits im Jahr 2009 vorgestellte Eigenberechnung an.6 Allerdings mussten die Schlüsselgrößen von damals grundlegend überprüft werden, nachdem zwischenzeitlich zwei Generalrevisionen die VGR erheblich verändert haben. So erfolgte im Rahmen der großen Revision 2011 die Umstellung der VGR auf die neue NACE Rev. 27 bzw. WZ 20088, die auch zu einem anderen WZ-Code staatlicher Aktivitäten führte. Des Weiteren wurde im Zuge der Revision 2011 zur Qualitätssicherung der Staatskonten ein Verfahren zur Re-Integration ausgelagerter Einheiten in den Staatssektor neu eingeführt, zumal sich durch die Auslagerung vielfach die ökonomische Funktion oder die Finanzierungsgrundlage dieser Einheiten nicht ändert.9

Die Generalrevision 2014 diente hauptsächlich dazu, das ESVG 2010 zu implementieren. Dessen konzeptionell und quantitativ bedeutendste Neuerung betrifft die Ausgaben für Forschung und Entwicklung, die nicht mehr als laufender Aufwand, sondern jetzt als Investitionen zu verbuchen sind. Auch die militärischen Waffensysteme sind neuerdings als Investitionen zu behandeln. Im Hinblick auf die sektorale Abgrenzung ist von Bedeutung, dass im neuen ESVG die quantitativen und qualitativen Kriterien für die Zuordnung von Einheiten zum Staat weiter präzisiert wurden.10

Noch auf Folgendes sei hingewiesen: Bei dem gewählten Berechnungsverfahren für die baden-württembergische Staatsquote werden neben den Leistungen der Teilsektoren Länder, Gemeinden/Gemeindeverbände und Sozialversicherung auch die Aktivitäten des Teilsektors Bund auf Baden‑Württemberg regionalisiert. Dies ist geradezu zwingend, weil ja der Zentralstaat kein imaginäres Gebilde ist, sondern mit seinem Handeln stets auch einen regionalen Bezug hat. So kommen einerseits seine Dienstleistungen wie Verteidigungsausgaben den Einwohnern aller Bundesländer zugute, andererseits betreibt er Infrastruktureinrichtungen (zum Beispiel Autobahnen, Bundesstraßen) in der Fläche und hat seine Dienststellen (zum Beispiel Bundesverfassungsgericht, Zollämter, Bundespolizeidirektionen) auf die Länder verteilt. Immerhin entfielen auf den Bund im Jahr 2012 ähnlich wie in den Vorjahren deutschlandweit rund 13 % des vom gesamten Staat geleisteten Arbeitnehmerentgelts. Das größte Gewicht hatten die Länder mit gut 53 %, gefolgt von den Gemeinden mit rund 25 % und der Sozialversicherung mit gut 9 %. Von dieser Verteilung können jedoch die Gewichtungsstrukturen der einzelnen Ausgabenkategorien je nach Aufgabenstellung der Teilsektoren des Staates erheblich abweichen. So entfiel das Gros der monetären Sozialleistungen mit rund 70 % naturgemäß auf die Sozialversicherung, während der Anteil der anderen staatlichen Teilsektoren nur zwischen 6 % und 13 % lag.

Staatsquote in Baden‑Württemberg geringer als im Bundesdurchschnitt

In Baden‑Württemberg belief sich die entsprechend dem oben aufgeführten Verfahren berechnete Staatsquote 201211 auf 37,2 %. Damit war hierzulande der Einfluss des Staates auf den Wirtschaftskreislauf deutlich geringer ausgeprägt als in Gesamtdeutschland mit einer Quote von 44,2 %. Im gesamten Untersuchungszeitraum 2000 bis 2012 konnte Baden‑Württemberg ein günstigeres Ergebnis als das Bundesgebiet aufweisen. Gleichzeitig fällt auf, dass sich in diesem Zeitraum weder in Baden‑Württemberg noch in Deutschland bei der Staatsquote ein einheitlicher Trend abzeichnet. Die höhere Staatsquote in den Jahren 2009/2010 dürfte sich vor allem durch die damals aufgelegten staatlichen Konjunkturprogramme und Maßnahmen zur Bankenrettung während der Wirtschafts- und Finanzkrise erklären lassen.12

Hauptbestandteil der Staatsausgaben sind die konsumbezogenen Ausgaben, deren Höhe bei Bund, Länder und Gemeinden/Gemeindeverbände hauptsächlich vom Arbeitnehmerentgelt für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst bestimmt wird. Sie erbringen die kollektiv oder individuell konsumierbaren Dienstleistungen des Staates. Bei 47 % der Gesamtausgaben des Staates in Baden‑Württemberg handelte es sich im Jahr 2012 um konsumbezogene Ausgaben. Den zweitgrößten Posten mit einem Ausgabenanteil von fast 34 % stellten die monetären Sozialleistungen dar. In Deutschland hatten die Sozialtransfers im gesamten Untersuchungszeitraum durchgängig ein größeres Gewicht, was vor allem auf die im Vergleich zu Baden‑Württemberg deutlich höhere Arbeitslosenquote, die stärkere Inanspruchnahme von sozialer Mindestsicherung und ungünstigere Altersstruktur der Bevölkerung zurückzuführen sein dürfte.

Bemerkenswert ist das Verhältnis der (geleisteten) Vermögenseinkommen, das heißt der Zinslasten, zu den Bruttoinvestitionen des Staates. Bis zum Ausbruch der Wirtschafts- und Finanzkrise 2009 wurde in Baden‑Württemberg wie in Deutschland deutlich mehr für Zinsen als für Investitionen ausgegeben. Allmählich gleichen sich die Positionen an und in Baden‑Württemberg haben im Jahr 2012 die Bruttoinvestitionen die Schuldzinsen sogar schon leicht übertroffen. Zum einen dürfte diese Entwicklung auch von den derzeit sehr niedrigen Kreditzinsen auf den Kapitalmärkten herrühren. Zum anderen führt das Ansteuern der für die Länder ab 2020 verbindlichen Nettokreditaufnahme von Null, wie sie durch die verfassungsrechtlich verankerte Schuldenbremse vorgesehen ist, zu einer Begrenzung der Verschuldung und damit der Zinslast des Staates. Der Anteil der Zinsen an den Gesamtausgaben des Staates schrumpfte in Baden‑Württemberg im Zeitraum 2000 bis 2012 nahezu kontinuierlich von 6,4 % auf 5 %. Auch der Anteil der Subventionen ist hierzulande ähnlich wie im Bundestrend zurückgegangen, und zwar von 2,8 % in 2000 auf 1,9 % in 2012.

Konsumbezogene Ausgaben und Investitionen expandieren überdurchschnittlich

Die Gesamtausgaben des Staates sind in Baden‑Württemberg 2012 gegenüber 2000 um fast 31 % gewachsen. Dabei wiesen die konsumbezogenen Ausgaben mit einem Plus von rund 44 % den stärksten Zuwachs auf, gefolgt von den Bruttoinvestitionen, die um fast 40 % zulegten. Dagegen nahmen die monetären Sozialleistungen, der zweitgrößte Ausgabenposten, nur um rund 25 % zu.

Im Bundesdurchschnitt ergab sich bei den gesamten Staatsausgaben 2012 gegenüber 2000 mit einem Plus von gut 22 % ein deutlich geringerer Zuwachs als in Baden‑Württemberg. Auch in Deutschland war mit nahezu 37 % bei den konsumbezogenen Ausgaben der kräftigste Anstieg festzustellen. Überdurchschnittlich entwickelten sich des Weiteren die Bruttoinvestitionen, die ein Plus von gut 26 % verzeichneten.

Die Dominanz der konsumtiven Staatsausgaben ist im Land wie im Bund unverkennbar. Wenn auch dem Begriff »Konsum« nicht gerade selten ein etwas negativer Nimbus anhaftet, so darf nicht übersehen werden, dass sich hinter diesen Staatsausgaben eine Fülle von Leistungen wie zur öffentlichen Ordnung und Sicherheit nach rechtsstaatlichen Prinzipien, weiterhin Leistungen für Bildung, Kultur, Gesundheits- und Umweltschutz verbergen, ohne die weder eine moderne, marktwirtschaftlich geprägte Wirtschaft noch eine offene, auf nachhaltige Entwicklungen bedachte Gesellschaft vorstellbar wären. Insofern hätten auch die konsumtiven Staatsausgaben im Hinblick auf ihre Relevanz für die Zukunftsfähigkeit eines Landes zumindest in Teilen, allem voran die Bildung, eine Kapitalisierung verdient. Wie bereits erwähnt, wurde im neuen ESVG der herkömmliche Investitions- und Vermögensbegriff allerdings nur um Forschung und Entwicklung sowie militärische Waffensysteme erweitert.

1 In der Terminologie des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen handelt es sich hierbei vor allem um die nichtfinanziellen und finanziellen Kapitalgesellschaften. Siehe Statistisches Amt der Europäischen Union (Eurostat): Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen – ESVG 2010, Luxemburg 2014, S. 29 ff.

2 Wirtschaftlich nicht signifikante Preise bedeutet, dass weniger als 50 % der Produktionskosten durch Verkaufserlöse über einen aussagefähigen Mehrjahreszeitraum gedeckt sind.

3 Verordnung (EG) Nr. 1500/2000 der Kommission vom 10. Juli 2000 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 des Rates vom 25. Juni 1996 zum Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Gemeinschaft (ESVG 1995) im Hinblick auf die Ausgaben und Einnahmen des Staates.

4 ESVG 2010, S. 496 f.

5 Siehe Statistisches Bundesamt, Fachserie 18, Reihe 1.4 Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen, Inlandsproduktsberechnung, Detaillierte Jahresergebnisse, 2013, erschienen am 02.12.2014, Tab. 3.4.3.2 ff.

6 Fischer, Berthold: »Wie viel Staat?«, in: »Statistisches Monatsheft Baden-Württemberg 1/2009«

7 Statistische Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Gemeinschaft, Rev. 2.

8 Klassifikation der Wirtschaftszweige, Ausgabe 2008.

9 Räth, Norbert und Braakmann, Albert sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter: Revision der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen 2011 für den Zeitraum 1991 bis 2010, in: Wirtschaft und Statistik, Statistisches Bundesamt, September 2011, S. 825 ff.

10 Räth, Norbert und Braakmann, Albert sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter: Generalrevision der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen 2014 für den Zeitraum 1991 bis 2014, in: Wirtschaft und Statistik, Statistisches Bundesamt, September 2014, S. 502 ff.

11 Aufgrund der am aktuellen Rand eingeschränkten Datenverfügbarkeit in den regionalen Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen konnte bis zum Redaktionsschluss des vorliegenden Beitrags die Berechnung der Staatsquote nur bis zum Jahr 2012 durchgeführt werden.

12 Hinzu kam der drastische Einbruch des nominalen Bruttoinlandsprodukts Baden‑Württembergs 2009 gegenüber 2008 um – 6,8 %. 2010 gegenüber 2009 nahm es um 8,2 % zu, sodass das Vorkrisenniveau wieder gut erreicht war.