:: 2/2016

Bildungsberichterstattung im Rahmen des kommunalen Bildungsmanagements

Was ist eine systematische Bildungsberichterstattung und wozu dient sie auf kommunaler Ebene?

Die kommunale Ebene wird sich immer mehr ihrer Verantwortung und ihrer Gestaltungsmöglichkeiten für ein angemessenes und den Bedürfnissen der Menschen und der regionalen Wirtschaft gerecht werdendes Bildungsangebot bewusst. Um dieses Bildungsangebot zu steuern, benötigen die Kommunen ein Instrument, das ihnen zunächst tragfähige und steuerungsrelevante Informationen über die kommunale Bildungslandschaft liefert. Diese Funktion hat die datengestützte Bildungsberichterstattung, das sogenannte Bildungsmonitoring. Wie im Rahmen des Bildungsmonitorings an eine konkrete Fragestellung herangegangen werden kann, welche Datengrundlagen es hierfür gibt und was bei einer Analyse zu beachten ist, wird anhand eines Beispiels zu Abgängen von allgemeinbildenden Schulen ohne Hauptschulabschluss verdeutlicht.1

Im Anschluss an die Veröffentlichung des PISA-Berichts 2000 gab es in Deutschland eine breit angelegte Diskussion über die Leistungsfähigkeit des Bildungswesens, die auf politischer Ebene in verschiedene Maßnahmen mit dem Ziel einer Effizienzsteigerung mündete. Im Rahmen dieser Maßnahmen wurde in Deutschland eine kontinuierliche datengestützte Bildungsberichterstattung eingeführt. Im Jahr 2006 erschien dann zum ersten Mal der Bericht »Bildung in Deutschland«.2 Bald darauf wurden auch in den ersten Bundesländern Bildungsberichte veröffentlicht.3

In der Folge wurden sich auch immer mehr Kreise und kreisfreie Städte ihrer Mitverantwortung für das Bildungsgeschehen bewusst. Hieraus folgte ein steigendes Interesse an einem Bildungsmonitoring als Grundlage für ein datengestütztes Bildungsmanagement auf kommunaler Ebene. Dieser Prozess wurde in den Jahren 2009 bis 2014 durch das Programm »Lernen vor Ort« des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) gefördert und wird ab 2014 durch die Transferinitiative Kommunales Bildungsmanagement begleitet (vgl. i-Punkt »Transferinitiative Kommunales Bildungsmanagement«).

Konzeption des Bildungsmonitorings

Das Bildungsmonitoring ist ein zentraler Baustein eines datengestützten Bildungsmanagements. Eine zielgerichtete Steuerung benötigt objektive und tragfähige Informationen über den aktuellen Stand und die Entwicklungen im Bildungswesen. Die Aufgabe, diese Informationen zu liefern, hat das Bildungsmonitoring. Um diese Aufgabe erfüllen zu können, ist zunächst eine klare Zielsetzung und damit eine Definition des Auftrags erforderlich. Dies umfasst zum Beispiel die Identifikation von aktuellen Problemlagen in der Kommune, die Bestimmung von anzustrebenden Entwicklungen oder Zielen und die Bereitstellung der notwendigen Ressourcen für das Monitoring.

Das zentrale Interesse im Rahmen eines kommunalen Bildungsmonitorings ist ein umfassendes und systematisches Sammeln, Analysieren und Interpretieren von Daten und Informationen über Entwicklungen im Bildungswesen. Hierdurch entsteht ein strukturierter Überblick über die kommunale Bildungslandschaft. Das Bildungsmonitoring ermöglicht die Bewertung von Problemlagen und die Darstellung von Entwicklungsprozessen. Hierfür kann ein Zeitvergleich oder der Vergleich mit möglichst ähnlichen Regionen herangezogen werden. Diese Informationen dienen im Idealfall zur Steuerung von Entwicklungsprozessen und zur Zielerreichungskontrolle.

Der Anwendungsleitfaden dient als Orientierungshilfe

Um den Kommunen die Einrichtung eines Bildungsmonitorings zu erleichtern, haben das Deutsche Institut für Erwachsenenbildung (DIE), das Statistische Bundesamt und das Statistische Landesamt Baden‑Württemberg im Auftrag des BMBF einen Anwendungsleitfaden zum Aufbau eines kommunalen Bildungsmonitorings erstellt. Dieser wird – unter anderem entsprechend den Rückmeldungen aus den Kommunen, die mit ihm arbeiten – laufend weiterentwickelt.4

Dieser Anwendungsleitfaden basiert auf einem Prozess-Kontext-Modell, welches auch der Bildungsberichterstattung für Deutschland zugrunde liegt. Das heißt, dass die dort enthaltenen Kennzahlen und Indikatoren den Bereichen Kontext, Input, Prozess und Wirkung zugewiesen werden. Gleichzeitig verfolgt die Gliederung des Leitfadens den Ansatz der Bildung im Lebenslauf, angefangen von der frühkindlichen Bildung über die allgemeinbildenden Schulen und die berufliche Bildung, bis hin zu den Hochschulen und der Weiterbildung. Aus der Kombination dieser beiden Gliederungsprinzipien ergibt sich eine Indikatoren-Matrix, die eine Übersicht über mögliche Kenngrößen für alle Bildungsabschnitte und Prozessschritte gibt.5

Ziel des Anwendungsleitfadens ist es, ein theoretisches Grundgerüst und einen Orientierungsrahmen zu bieten, der den Kommunen eine eigenständige Etablierung eines indikatorengestützten kommunalen Bildungsmonitorings ermöglicht. Er stellt ein breites Spektrum an möglichen Indikatoren und Kennzahlen mit umfassenden Hintergrundinformationen bereit. Aber ein datenbasiertes kommunales Bildungsmonitoring muss unbedingt die bildungspolitischen Gegebenheiten und Handlungsfelder der eigenen Kommune berücksichtigen, damit es nicht zur Zahlenwüste und zum Datengrab wird. Die relevanten Indikatoren für das Monitoring müssen kommunalspezifisch ausgewählt werden. Nur dann kann es die Grundlage für politische Entscheidungen und kommunale Diskurse zur Verbesserung des Bildungswesens im Sinne eines Managementinstruments werden.

Die Datenbasis ist für das Monitoring entscheidend

Die Datenverfügbarkeit und der Datenzugang bilden auf kommunaler Ebene zentrale Herausforderungen im Rahmen eines kommunalen Bildungsmonitorings. Für den Aufbau des Monitorings ist die Berücksichtigung der Datenlage und der jeweiligen institutionellen und gesetzlichen Rahmenbedingungen erforderlich. Hier ist zum einen der – in der Schulstatistik länderspezifisch sehr unterschiedliche – Erhebungsumfang der amtlichen Statistik zu berücksichtigen. Zum anderen sind die Belange des Datenschutzes und Restriktionen des jeweiligen Kultusministeriums hinsichtlich der Weitergabe von Daten auf Einzelschulebene an Dritte – und die Kommunen sind in dieser Hinsicht »Dritte« – zu beachten. Manche sehr differenzierte Daten dürfen beispielsweise aus Datenschutzgründen ausschließlich an kommunale Stellen mit einer abgeschotteten Statistikstelle weitergegeben werden. Große kreisfreie Städte verfügen meist über eine solche Stelle. Für Landkreise ist dies jedoch häufig eine nicht zu überwindende Hürde. Grundsätzlich können die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder jedoch ein breites Angebot an bildungsrelevanten Daten liefern.

Die Daten der amtlichen Statistik werden in der Regel jährlich aktualisiert, plausibilisiert und entsprechend bereitgestellt. Darüber hinaus können die Statistischen Landesämter bzw. das Statistische Bundesamt bei Fragen zur Methodik und zur Dateninterpretation beraten. Zentrale Kennzahlen des Anwendungsleitfadens sind seit 2013 im Rahmen der »Kommunalen Bildungsdatenbank« auf Ebene der Landkreise und kreisfreien Städte kostenfrei unter der Adresse www.bildungsmonitoring.de verfügbar. Im Bereich der allgemeinbildenden und der beruflichen Schulen berücksichtigt die Kommunale Bildungsdatenbank die landesspezifischen Besonderheiten des Bildungsangebots. So sind hier zum Beispiel die Schularten unter dem Namen zu finden, unter dem sie im jeweiligen Land bekannt sind und folgen nicht einer bundesweiten Vereinheitlichung von Begriffen, die sonst bei bundesweiten Datenangeboten üblich ist.

Weitere Datenquellen, die für ein kommunales Bildungsmonitoring nutzbar sind, sind zum Beispiel die Daten zur Volkshochschulstatistik6, die vom DIE bezogen werden können, die Arbeitsmarktstatistiken der Bundesagentur für Arbeit7 oder die Deutsche Bibliotheksstatistik8. Wichtige Informationen können auch kommunale Ämter wie das Jugendamt oder das Sozialamt oder die Bildungseinrichtungen in kommunaler Trägerschaft beitragen. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, eigene Erhebungen durchzuführen. Der Aufwand für eine solche Erhebung ist allerdings meist beträchtlich und muss gegen den zu erwartenden Nutzen abgewogen werden.

Anforderungen an das kommunale Bildungsmonitoring: Das Beispiel »Abgänge ohne Hauptschulabschluss«

Die Umsetzung des Bildungsmonitorings auf kommunaler Ebene ist immer mit kommunalspezifischen Herausforderungen und Problemlagen verknüpft. Wie damit umgegangen werden kann, soll hier an einem Beispiel demonstriert werden. So kann eine Anforderung an das kommunale Bildungsmonitoring lauten:

»Wie hoch ist die Quote der Schulabbrüche im Kreis XY?«

Einer ersten Annäherung an das Thema dient die Recherche in der Kommunalen Bildungsdatenbank. Hier liefert die Kennzahl D15.1 »Schulabgangsquote an allgemeinbildenden Schulen« das Ergebnis, dass im Kreis 5,8 % der Abgänge von allgemeinbildenden Schulen auf Abgänge ohne Hauptschulabschluss entfallen, im Land sind es dagegen 5,9 %. Es ist allerdings fraglich, ob diese Auskunft ausreicht, um den Informationsbedarf zu decken, der hinter dieser Fragestellung steckt. Daher ist es sinnvoll, zunächst mit der Auftraggeberseite einige grundsätzliche Punkte zu klären:

  1. Definitorische Klärung
    Was ist überhaupt mit »Schulabbrüchen« gemeint? So können zum Beispiel Jugendliche an Förderschulen einen speziellen Förderschulabschluss erwerben. Sie beenden damit erfolgreich ihren Bildungsgang, ohne einen Hauptschulabschluss erreicht zu haben. Sie sind also keine »Schulabbrecher«.
  2. Klärung des Erkenntnisinteresses
    Wofür wird die angefragte Information benötigt? Soll hieraus bildungspolitischer Handlungsbedarf abgeleitet werden? Möglicherweise muss die Fragestellung modifiziert werden, um dem Erkenntnisinteresse gerecht zu werden.
  3. Operationalisierbarkeit
    Welche Datengrundlagen stehen zur Verfügung? Können vorhandene Datenbestände genutzt werden oder muss eine eigene Erhebung hierfür durchgeführt werden? Lohnt sich in diesem Fall der Aufwand?

Aus diesen Überlegungen wird sich eine Konkretisierung der Fragestellung ergeben. In diesem Beispiel folgt daraus:

»Inwieweit lässt sich der Themenbereich »Abgänge ohne Schulabschluss« im Kreis XY im Rahmen des Übergangsmanagements zur eventuell notwendigen Etablierung von Unterstützungsangeboten darstellen?«

Kontext: Bevölkerung und Schülerzahlen

Beim Abgleich der Kontextvariable »Bevölkerung« (Kennzahl A1.2 in der Kommunalen Bildungsdatenbank) mit der Entwicklung der Schülerzahlen der allgemeinbildenden und beruflichen Schulen (Kennzahlen D7.1 und E7.1) fällt auf, dass die Schülerzahl beständig größer ist als die Bevölkerungszahl im relevanten Alter (Schaubild 1). Damit wird deutlich, dass relativ viele Schülerinnen und Schüler in den Kreis einpendeln. Dies ist bei der weiteren Analyse zu berücksichtigen, da zum Beispiel Quoten von Schulabgängen, die sich auf die Kreisbevölkerung beziehen, verzerrt werden. Es zählen eben nicht alle Schülerinnen und Schüler der im Kreis ansässigen Schulen auch zur Bevölkerung des Kreises.

Input: Bildungsangebote und Bildungsteilnahme

In diesem Analyseschritt verschafft man sich einen Überblick über das Bildungsangebot im Kreis und dessen Nutzung. Die Auswertung der Kennzahlen der Kommunalen Bildungsdatenbank zur Zahl der Einrichtungen (D6.1, E6.1) und zu den Schülerzahlen (D7.1, E7.1) der allgemeinbildenden und beruflichen Schulen im Kreis ergibt, dass im Kreis eine Vielzahl unterschiedlicher Bildungsgänge besucht werden kann. Dies erklärt die Attraktivität für Bildungseinpendlerinnen und -einpendler, die sich bereits im ersten Analyseschritt abgezeichnet hat.

Prozess und Wirkung: Abgänge ohne Hauptschulabschluss …

Um mögliche Fördermaßnahmen für Jugendliche zu konzipieren, die möglicherweise den Hauptschulabschluss nicht erreichen, reicht es nicht aus, den Umfang dieser Zielgruppe zu kennen. Man muss auch analysieren, aus welchen Schularten sie stammen. Im hier dargestellten Beispiel haben im Jahr 2014 insgesamt 309 Jugendliche die allgemeinbildenden Schulen ohne Hauptschulabschluss verlassen. Eine Aufschlüsselung nach Schularten liefert Indikator D15.2 der Kommunalen Bildungsdatenbank. Hieraus ergibt sich, dass 141 (46 %) dieser Abgänge von Werkreal- und Hauptschulen stammen und 133 (43 %) von Sonderschulen. Realschulen und Gymnasien tragen nur zu geringen Teilen zu diesen Abgängen bei (Schaubild 2). Bei den Abgängen von Sonderschulen ist prüfen, ob die Schülerinnen und Schüler dieser Bildungsgänge überhaupt den Hauptschulabschluss anstreben können. Wenn dies nicht der Fall ist, gehören sie nicht zur Zielgruppe. Eine profunde Kenntnis über die Bildungsangebote im eigenen Kreis ist für eine Analyse im Rahmen des kommunalen Bildungsmonitorings also unerlässlich.

Für adressatengerechte Förderangebote kann auch die Kenntnis darüber sinnvoll sein, aus welchen Klassenstufen die Jugendlichen abgegangen sind. Wenn sie beispielsweise nach Besuch von Klassenstufe 8 die Vollzeitschulpflicht erfüllt hatten, also bereits früher eine Klassenstufe wiederholt haben, müssten Förderangebote nicht erst in der Abschlussklasse ansetzen. Im hier betrachteten Kreis haben immerhin rund 46 % der Abgänge ohne Hauptschulabschluss aus Werkreal- und Hauptschulen die Schulen bereits nach der 8. Klassenstufe verlassen.

… und der Übergang in das Berufsbildungssystem

Um den Jugendlichen, die Probleme haben, den Hauptschulabschluss zu erreichen, gezielt beim Übergang in die Berufsausbildung helfen zu können, ist es darüber hinaus wichtig, die Neueintritte in die Teilbereiche des Berufsbildungssystems zu analysieren. Hierfür können die in Indikator E12.3 der Kommunalen Bildungsdatenbank enthaltenen Kennzahlen verwendet werden. Im betrachteten Beispiel hat gut die Hälfte der neu eingetretenen Schülerinnen und Schüler ohne Hauptschulabschluss eine duale Ausbildung begonnen (Schaubild 3). Eine vollzeitschulische Berufsausbildung traten dagegen lediglich 3 % von ihnen an. Die übrigen 44 % traten in einen Bildungsgang des Übergangssystems ein, das heißt, sie besuchen ein berufsvorbereitendes oder berufsgrundbildendes Programm, da sie aktuell keinen Ausbildungsplatz finden konnten. Durch den erfolgreichen Abschluss eines solchen Programms sollen ihre Chancen auf dem Ausbildungsmarkt verbessert werden. Insgesamt erfasste die Schulstatistik 209 Neueintritte in das Berufsbildungssystem ohne Hauptschulabschluss.9

Von den insgesamt 2 593 registrierten Neueintritten mit Hauptschulabschluss entfielen dagegen nur 19 % auf das Übergangssystem. Deutlich mehr als drei Viertel dieser Neueintritte begannen eine duale oder eine vollzeitschulische Berufsausbildung. Dies zeigt, dass Jugendliche mit Hauptschulabschluss deutlich bessere Chancen auf dem Ausbildungsmarkt des Kreises haben als Jugendliche ohne Hauptschulabschluss. Allerdings heißt das auch, dass 489 Jugendliche mit Hauptschulabschluss im Übergangssystem gelandet sind. Kommunale Fördermaßnahmen sollten sich daher nicht auf die Hilfestellung beim Erwerb des Abschlusses beschränken, sondern müssten darüber hinaus den Übergang von der Schule in die Berufsausbildung im Blick haben.

Bei der Analyse dieser Zahlen ist zu bedenken, dass die amtliche Schulstatistik in der Regel nicht die Beobachtung konkreter Bildungsverläufe erlaubt. Hierzu wären Schülerindividualdaten mit einem eindeutigen Identifikationsmerkmal erforderlich. Aus den vorliegenden Daten kann daher nicht mit Sicherheit geschlossen werden, dass die neu eingetretenen Schülerinnen und Schüler im Vorjahr eine allgemeinbildende Schule im selben Kreis verlassen haben. Dieser Abgang kann auch weiter zurück liegen, zum Beispiel wenn sie dazwischen bereits einen berufsvorbereitenden Bildungsgang besucht haben, oder an einer Schule in einem anderen Kreis erfolgt sein. Dennoch können diese Informationen Anhaltspunkte für die Situation beim Übergang von der Schule in die Berufsausbildung liefern.

Ein gutes Bildungsmonitoring ist die Grundlage für ein gelingendes Bildungsmanagement

Im Rahmen des kommunalen Bildungsmonitorings können viele weitere Fragen aufgegriffen und analysiert werden, die das Bildungsgeschehen auf kommunaler Ebene betreffen. Dies können beispielsweise das Angebot und die Nachfrage bei der Bildung und Betreuung von Kindern im Vorschulalter, die Ganztagsbetreuung an den Schulen, die Inklusion von Kindern und Jugendlichen mit sonderpädagogischem Förderbedarf, die Situation der beruflichen und allgemeinen Weiterbildung oder Aspekte der kulturellen Bildung sein.

Durch die Analyse solcher Themen und die geeignete Aufbereitung der Ergebnisse kann das Bildungsmonitoring die Grundlage für die Steuerung auf kommunaler Ebene sein. Wichtig hierfür ist zum einen eine klare und mit den kommunalen Entscheidungsträgern abgestimmte Zielsetzung. Zum anderen benötigen die für das Monitoring Verantwortlichen fundierte Kenntnisse hinsichtlich der kommunalen Rahmenbedingungen, der Datenquellen, der Fragen des Datenschutzes und der fachlichen Gegebenheiten, zu denen zum Beispiel die Inhalte von Bildungsangeboten oder rechtliche Rahmensetzungen gehören. Dies erfordert in der Regel die Rücksprache mit Fachleuten aus verschiedenen Bereichen.

Das kommunale Bildungsmonitoring kann in unterschiedlichen Formen durchgeführt werden. Das öffentlichkeitswirksamste Instrument ist hierbei der Bildungsbericht, der allerdings auch die größten Anforderungen an die Personalressourcen im kommunalen Bildungsbüro stellt.10 Weniger aufwendig sind themenspezifische Aufbereitungen zu konkreten Fragestellungen oder Teilbereichen des Bildungssystems. Außerdem können von den kommunalen Entscheidungsträgern kurzfristig Analysen zu aktuellen Fragen angefordert werden. Für eine breite Information der Öffentlichkeit eignet sich auch ein Datenangebot im Internet.

Das kommunale Bildungsmonitoring erfüllt eine Kernfunktion für die verständliche Kommunikation komplexer Sachverhalte im Rahmen eines datenbasierten Bildungsmanagements, indem es zentrale Informationen für zahlreiche kommunalpolitische Entscheidungsprozesse liefert. Dafür muss es durch transparente und verständliche Methodik nachvollziehbar und empirisch abgesichert sein. Es kann dann Entwicklungslinien darstellen und bei Bedarf zur Überprüfung der Erreichung konkret vorgegebener Ziele dienen. Es ist gemäß seiner Grundkonzeption fortschreibbar und an neue Fragestellungen und methodische Kenntnisse anpassbar.

1 Dieser Beitrag ist die gekürzte Fassung eines Vortrags bei der Themenkonferenz »Bildungsmonitoring« der Transferagentur Bayern am 20. November 2015 im Landratsamt Neumarkt in der Oberpfalz.

2 Konsortium Bildungsberichterstattung (Hrsg.): Bildung in Deutschland. Ein indikatorengestützter Bericht mit einer Analyse zu Bildung und Migration. Bielefeld 2006.

3 Vgl. unter anderem Staatsinstitut für Schulqualität und Bildungsforschung, Qualitätsagentur (Hrsg.): Bildungsberichterstattung 2006. München 2006; Landesinstitut für Schulentwicklung und Statistisches Landesamt Baden‑Württemberg (Hrsg.): Bildung in Baden‑Württemberg. Bildungsberichterstattung 2007. Stuttgart 2007.

4 Die aktuelle Version kann unter www.bildungsmonitoring.de/bildung/misc/Anwendungsleitfaden.pdf heruntergeladen werden (Abruf: 24.11.2015).

5 Vgl. Statistisches Bundesamt, Statistisches Landesamt Baden‑Württemberg und Deutsches Institut für Erwachsenenbildung: Anwendungsleitfaden zum Aufbau eines kommunalen Bildungsmonitorings, S. 19.

6 Vgl. www.die-bonn.de/weiterbildung/Statistik/vhs-statistik/default.aspx (Abruf: 26.11.2015).

7 Vgl. http://statistik.arbeitsagentur.de/ (Abruf: 26.11.2015).

8 Vgl. www.hbz-nrw.de/angebote/dbs/ (Abruf: 26.11.2015).

9 Hiervon betrifft ein Neueintritt einen Bildungsgang der beruflichen Weiterbildung, dieser ist hier also irrelevant.

10 Eine Übersicht über die in den letzten Jahren veröffentlichten kommunalen Bildungsberichte liefert die entsprechende Website des Deutschen Instituts für Internationale Pädagogische Forschung unter der Adresse www.dipf.de/de/forschung/projekte/kommunales-bildungsmonitoring (Abruf: 26.11.2015).