:: 2/2016

Das Personal der Kommunen in Baden‑Württemberg – Der öffentliche Dienst im Wandel

Kommunen erfüllen grundlegende Aufgaben der Daseinsfürsorge für ihre Bürgerinnen und Bürger. Mitte 2014 waren hierzu insgesamt gut 221 100 Personen im kommunalen Bereich Baden‑Württembergs beschäftigt. In den letzten Jahren unterliegt der öffentliche Dienst bei den Kommunen einer hohen Änderungsdynamik. Der massive Personalaufbau im Bereich der kommunalen Kinderbetreuung oder die Umwandlung zahlreicher kommunaler Krankenhäuser in eine private Rechtsform sind zwei bedeutende Beispiele hierfür.

Andere Trends wie der Anstieg des Frauenanteils und die Zunahme der Teilzeitbeschäftigung haben darüber hinaus die Struktur des öffentlichen Dienstes merklich verändert. Ein hoher Anteil älterer Beschäftigter dürfte die Kommunen in den kommenden Jahren zudem verstärkt vor die Herausforderung stellen, geeignetes Fachpersonal für die Erfüllung ihrer vielfältigen Aufgaben zu gewinnen.

Zum 30. Juni 2014, dem Stichtag der Personalstandstatistik, waren im kommunalen Bereich Baden‑Württembergs 221 110 Personen im öffentlichen Dienst beschäftigt,1 darunter alleine 181 445 Personen bei den Kernhaushalten der 1 101 Gemeinden und 36 Gemeindeverbände (Gv.).2 Unter letztere fällt neben den 35 Landkreisen auch der Kommunalverband Jugend und Soziales (KVJS).

Bei den kommunalen Eigenbetrieben (ohne Krankenhäuser) waren insgesamt 16 160 Personen tätig und mit 15 220 Personen unwesentlich weniger bei den ebenfalls als rechtlich unselbstständige Sonderrechnungen geführten kommunalen Krankenhäusern. Neben dem Personal der Gemeinden/Gv. zählen noch die 8 285 Beschäftigten der rechtlich selbstständigen Einrichtungen in öffentlich-rechtlicher Rechtsform zum Personal im öffentlichen Dienst des kommunalen Bereichs. Von größerer Bedeutung ist darunter das Personal der kommunalen Zweckverbände mit 7 130 Personen (i-Punkt »kommunale Ausgliederungen und Beteiligungen«).

87 % als Arbeitnehmer beschäftigt

Im Rahmen der Personalstandstatistik wird unter anderem die Art des Dienstverhältnisses eines Beschäftigten im öffentlichen Dienst erhoben. So belief sich Mitte 2014 der Anteil der in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis stehenden Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer an den Beschäftigten im kommunalen Bereich auf 87 % (192 800 Personen). Die verbleibenden 13 % (28 310 Personen) waren als Beamtinnen und Beamte in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis im kommunalen Bereich tätig. Weit überwiegend sind die Dienststellen der Beamtinnen und Beamten bei den kommunalen Kernhaushalten angesiedelt.

Dem kommunalen Bereich kam mit seinen über 221 100 Beschäftigten zur Jahresmitte 2014 eine durchaus bedeutende Stellung innerhalb des öffentlichen Dienstes Baden‑Württembergs zu. Allerdings waren im Landesbereich mit fast 311 700 Beschäftigten rund 90 600 Personen mehr beschäftigt. Zudem ist die Struktur des Personals hinsichtlich des Anteils der Beamtinnen und Beamten unterschiedlich zwischen Landesbereich und kommunalem Bereich. Auf Landesebene waren sie mit einem Anteil von rund 60 % deutlich stärker vertreten als auf kommunaler Ebene, was vor allem darauf zurückzuführen ist, dass Polizistinnen und Polizisten wie auch Lehrerinnen und Lehrer (überwiegend) verbeamtet sind – zwei im Landesbereich stark vertretene Berufsgruppen.

56 % des Personals der Gemeinden/Gv. bei kreisangehörigen Gemeinden

Tabelle 2 zeigt für die Gemeinden/Gv. die Zahl der Beschäftigten differenziert nach Art der Gemeinden/Gv. Rund 56 % (119 295 Personen) des Personals der Gemeinden/Gv. entfielen auf die kreisangehörigen Gemeinden, fast 23 % (48 340 Personen) auf die neun Stadtkreise und die verbleibenden 21 % (44 750 Personen) auf die 35 Landkreise. Der KVJS beschäftigte zudem rund 435 Personen bzw. 0,2 % des Personals der Gemeinden/Gv. Bei den Eigenbetrieben der kreisangehörigen Gemeinden waren mit 8 835 Beschäftigten gut 55 % des Personals der Eigenbetriebe insgesamt tätig, gefolgt von den Eigenbetrieben der Stadtkreise mit 5 825 Beschäftigten (36 %) und denen der Landkreise mit 1 500 (9 %). Bezogen auf das Personal insgesamt je Gemeindeart (ohne Krankenhäuser) fiel hingegen bei den Stadtkreisen das Personal der Eigenbetriebe mit einem Anteil von 14 % am stärksten ins Gewicht. Bei den kreisangehörigen Gemeinden waren es hingegen lediglich gut 7 % und bei den Landkreisen rund 4 %.

Auch bei den Beschäftigten der kommunalen Krankenhäuser zeigen sich Unterschiede zwischen den Gemeindearten. Von den insgesamt 15 220 Beschäftigten entfielen 8 935 Personen auf die Landkreise und 6 290 Personen auf die Stadtkreise. Die kreisangehörigen Gemeinden führten Mitte 2014 keine Krankenhäuser mehr als Sonderrechnungen und wiesen deswegen auch kein entsprechendes Personal aus.

Soziale Sicherung personalintensivster Beschäftigungsbereich

Zu den zentralen Aufgaben der Kommunen zählt es, für die Bürgerinnen und Bürger eine Grundversorgung an Infrastruktur und Dienstleistungen bereitzustellen, was oftmals mit dem Schlagwort der »kommunalen Daseinsvorsorge« umrissen wird. Hierunter fallen beispielsweise die Versorgung mit Elektrizität und Wasser, die Müllabfuhr und die Abwasserbeseitigung. Darüber hinaus geht es um die Bereitstellung von Kindertageseinrichtungen, Verkehrsinfrastruktur, Park- und Grünanlagen, Straßenreinigung und Winterdienst, Schwimmbädern sowie Friedhöfen, um nur einige Beispiele zu nennen.

In welchen kommunalen Aufgabenbereichen Mitte 2014 wie viel Personal eingesetzt wurde, lässt sich aus Tabelle 3 ablesen.3 Der Aufgabenbereich soziale Sicherung war der beschäftigungsintensivste kommunale Aufgabenbereich: Mit 44 630 Vollzeitäquivalenten4 (VZÄ) war mehr als ein Viertel des gesamten Personals in diesem Bereich tätig – davon alleine 26 175 VZÄ bei kommunalen Kindertageseinrichtungen. Mit 36 265 VZÄ bzw. einem Anteil von 21 % war die allgemeine Verwaltung der Aufgabenbereich mit dem zweithöchsten Personalbestand. Unter die allgemeine Verwaltung fallen zum Beispiel die Hauptämter, die Finanz- und Personalverwaltung sowie die Gemeindeorgane. Der Aufgabenbereich mit der allgemein gehaltenen Bezeichnung »öffentliche Einrichtungen, Wirtschaftsförderung« weist mit fast 24 600 Vollzeitäquivalenten bzw. 15 % den dritthöchsten Personaleinsatz auf. Dies liegt insbesondere an den Hilfsbetrieben der Verwaltung mit zusammen rund 12 630 VZÄ, zu denen auch die Bauhöfe und Fuhrparks der Kommunen zählen. Außerdem fielen die 6 700 VZÄ in der Abwasser- und Abfallbeseitigung in diese Hauptgruppe.

Tabelle 3 gibt zudem Aufschluss darüber, in welchen kommunalen Aufgabenbereichen das Personal der Zweckverbände tätig ist.5 Mit 1 900 VZÄ bzw. einem Anteil von 31 % am Personal der Zweckverbände insgesamt war die allgemeine Verwaltung der beschäftigungsintensivste Bereich, gefolgt von der Abwasser- und Abfallbeseitigung mit 1 445 VZÄ (24 %) und den Versorgungsunternehmen (überwiegend Wasserversorgung) mit 950 VZÄ (16 %). In den Bereich der allgemeinen Verwaltung fällt dabei zum Beispiel das Personal des Kommunalen Versorgungsverbandes BW (KVBW)6 sowie der kommunalen Rechenzentren und der Gemeindeverwaltungsverbände (GVV), zu denen sich angrenzende Gemeinden eines Landkreises in Baden‑Württemberg zusammenschließen können, um Verwaltungsaufgaben gemeinsam zu erfüllen.7 Hinter der Gründung eines Zweckverbandes stehen häufig ökonomische Gründe, da mit steigender Betriebsgröße oftmals eine wirtschaftlichere Bereitstellung von Dienstleistungen oder Infrastruktur möglich ist.

Im Folgenden werden die wichtigsten Entwicklungen innerhalb des öffentlichen Dienstes im kommunalen Bereich von 2000 bis 2014 skizziert. Vorweggeschickt sei, dass die kommunalen Krankenhäuser im Zeitvergleich unberücksichtigt bleiben. Denn die Umwandlung zahlreicher als Sonderrechnungen geführter kommunaler Krankenhäuser in privatrechtliche Organisationsformen in den letzten 2 Jahrzehnten führt dazu, dass das betroffene Personal nicht mehr zum öffentlichen Dienst zählt. Der Rückgang des Personals der öffentlich-rechtlichen Krankenhäuser belief sich zwischen 2000 und 2014 auf fast 27 600 Personen. Dieser Effekt würde andere strukturelle Entwicklungen überlagern, sodass es angebracht erscheint, die kommunalen Krankenhäuser nicht in den Vergleich einzubeziehen.

63 % der Beschäftigten sind Frauen

Die Gesamtzahl der Beschäftigten im kommunalen Bereich (ohne Krankenhäuser) belief sich 2014 auf insgesamt rund 205 800 Personen, darunter annähernd 129 000 Frauen, was einem Anteil von 63 % entspricht. Damit ist die Zahl der Beschäftigten im Vergleich zum Jahr 2000 um fast 30 600 Personen gestiegen (+ 17 %) und der Frauenanteil hat sich deutlich um 6 Prozentpunkte erhöht.

Worauf ist der Anstieg der Beschäftigtenzahl zurückzuführen? Zum einen gab es 2005 eine Verwaltungsreform, in der mehrere Tausend Beschäftigte auf die Landkreise übergingen (überwiegend beim Forst und Straßenbau). Dies erklärt größtenteils den Anstieg von 2000 auf 2005. Zum anderen gab es einen starken Personalaufbau insbesondere bei den kommunalen Kindertageseinrichtungen seit dem Jahr 2005 um rund 12 300 Personen auf insgesamt gut 33 200 im Jahr 2014. Der Personalaufbau fand dabei verstärkt in den Jahren von 2010 bis 2014 statt, in denen sich die Zahl der Beschäftigten der kommunalen Kindertageseinrichtungen alleine um rund 8 200 Personen erhöhte. Dieser Anstieg dürfte in starkem Maße den Bemühungen der Kommunen geschuldet sein, den seit August 2013 geltenden Rechtsanspruch von Eltern auf eine Kleinkindbetreuung der 1- bis unter 3-Jährigen erfüllen zu können.

Teilzeitquote steigt auf 41 %

Ein weiterer Grund für die Zunahme der Beschäftigtenzahlen ist zudem der Anstieg der Teilzeitbeschäftigung. So hat sich die Zahl der Vollzeitäquivalente mit einem Anstieg von rund 21 300 weniger stark erhöht als die bereits erwähnte Kopfzahl (+ 30 600). Waren im Jahr 2000 insgesamt rund 59 200 Personen teilzeitbeschäftigt, so stieg deren Zahl bis 2014 um insgesamt knapp 25 000 Personen auf gut 84 200 Teilzeitbeschäftigte. Der Anteil der Teilzeitbeschäftigten an den Beschäftigten insgesamt, also die Teilzeitquote, stieg im selben Zeitraum von 34 % auf rund 41 %. Zum Vergleich: Gesamtwirtschaftliche Daten zur Teilzeitquote der abhängig Erwerbstätigen stellt der Mikrozensus8 bereit. Für das Jahr 2014 ergab sich im Jahresdurchschnitt für alle abhängig Erwerbstätigen mit Arbeitsort in Baden‑Württemberg (einschließlich des öffentlichen Dienstes) eine deutlich niedrigere Teilzeitquote von rund 30 %.9

Im Jahr 2014 waren unter den rund 84 200 Teilzeitbeschäftigten gut 76 200 Frauen, was einem Anteil von 90 % entspricht. Damit waren 59 % aller Frauen, die 2014 im kommunalen Bereich tätig waren, in Teilzeit beschäftigt – bei den Männern war es hingegen nur rund jeder Zehnte.

Ein Viertel der Beschäftigten war 55 Jahre oder älter

Schaubild 3 zeigt die Altersstruktur des Personals im kommunalen Bereich in den Jahren 2000 und 2014. Die älteren Jahrgänge waren 2014 deutlich stärker vertreten als noch im Jahr 2000. So war 2014 ein Viertel der Beschäftigten mindestens 55 Jahre alt, 2000 hingegen lediglich 16 %. Die Altersgruppe der 45- bis unter 55-Jährigen machte 2014 ein Drittel der kommunalen Beschäftigten aus, das heißt 7 Prozentpunkte mehr als 2000. Das Durchschnittsalter ist im selben Zeitraum von 41,8 auf 45,1 Jahre angestiegen.

Aufgrund dieser Altersstruktur werden im öffentlichen Dienst des kommunalen Bereiches in den kommenden Jahren zahlreiche Beschäftigte aus dem Arbeitsleben ausscheiden. Eine Zahl verdeutlicht dies: Mit rund 19 585 Personen waren 2014 mehr als doppelt so viele Personen mindestens 60 Jahre alt als zur Jahrtausendwende. Die Neubesetzungen der frei werdenden Stellen dürfte die Kommunen vor große Herausforderungen stellen. Die Zahl der Auszubildenden lag Mitte 2014 im kommunalen Bereich jedenfalls mit rund 7 880 Personen lediglich um rund 645 Personen höher als im Jahr 2000.

Laufbahn- und Entgeltgruppen der Beschäftigten

Abschließend sei die Struktur der Laufbahn- bzw. Entgeltgruppen des öffentlichen Dienstes im kommunalen Bereich für das Jahr 2014 näher betrachtet. Für die Gruppe der Beamtinnen und Beamten lässt sich festhalten, dass über 60 % dem gehobenen Dienst angehörten, gefolgt vom mittleren Dienst mit gut einem Viertel. Der höhere Dienst war mit 12 % vergleichsweise gering vertreten. Der Frauenanteil belief sich auf 51 % im gehobenen bzw. 52 % im mittleren Dienst; mit 17 % lag er im höheren Dienst deutlich niedriger.

Bei den Arbeitnehmern kann man analog zu den Laufbahngruppen verschiedene Entgeltgruppen zusammenfassen. Mit 58 % war deutlich mehr als die Hälfte der Arbeitnehmer in den Entgeltgruppen 5 bis 8 eingruppiert. Somit entfiel auf diese Entgeltgruppen ein höherer Anteil als auf den mittleren Dienst bei den Beamtinnen und Beamten. Ein Fünftel der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer gehörte den Entgeltgruppen 9 bis 12 an und verfügte somit in der Regel über ein Fachhochschulstudium bzw. über eine vergleichbare Ausbildung. Für die Entgeltgruppen 1 bis 4, in denen 17 % der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer eingruppiert waren, gibt es nach der Abschaffung des einfachen Dienstes kein Pendant mehr bei den Beamtinnen und Beamten. Auf die Entgeltgruppen 13 bis 15 entfielen lediglich 2 %. Die restlichen 3 % waren keiner Entgeltgruppe zuordenbar. Der Anteil der Frauen lag bei 39 % in den Entgeltgruppen 13 bis 15 und bei 56 % in denen von 9 bis 12. In den unteren Entgeltgruppen 5 bis 8 sowie 1 bis 4 waren Frauen mit 67 % bzw. 73 % deutlich in der Mehrheit. Dies liegt unter anderem daran, dass Frauen in den kommunalen Aufgabenbereichen Kindertageseinrichtungen und Schulen deutlich häufiger in diesen Entgeltgruppen vertreten sind als Männer.

1 Im Folgenden ohne beurlaubtes und geringfügig beschäftigtes Personal.

2 Statistikergebnisse werden im Folgenden nach dem Verfahren der 5er-Rundung ausgewiesen. Siehe hierzu i-Punkt »5er-Rundung«. Im Text wird zum Teil auch auf Hunderter gerundet.

3 Jede/-r Beschäftigte kann nur einem Aufgabenbereich zugeordnet werden. Für Beschäftigte, die in mehreren Aufgabenbereichen tätig sind, erfolgt die Zuordnung nach der überwiegenden Tätigkeit.

4 Beschäftigte gewichtet mit ihrem tatsächlichen Arbeitszeitfaktor.

5 Vergleiche zu den Zweckverbänden in der Personalstandstatistik auch den i-Punkt »Kommunale Ausgliederungen und Beteiligungen«.

6 Hauptaufgabe des KVBW ist die Gewährung von Versorgungsbezügen nach beamtenrechtlichen Vorschriften an seine Angehörige, siehe auch www.kvbw.de.

7 Gemäß § 59 GemO.

8 Der Mikrozensus ist eine repräsentative Haushaltsbefragung der amtlichen Statistik in Deutschland, bei der 1 % der Bevölkerung befragt wird.

9 Datenquelle: Statistisches Bundesamt, eigene Berechnungen.