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Digitalisierung in der amtlichen Statistik am Beispiel der Baustatistik

Digitale Produkte bestimmen schon seit vielen Jahren unseren Alltag. Die digitale Fotografie oder auch die Nutzung von Smartphones haben sich sehr schnell durchgesetzt, weil sie für jeden einen spürbaren Nutzen bringen. Gleichzeitig haben sich die technischen Möglichkeiten immer weiterentwickelt und es eröffnen sich weitere Chancen, insbesondere das Arbeitsleben effizienter oder sogar ganz neu zu gestalten. Sowohl die Bundesregierung als auch die Landesregierung von Baden-Württemberg unterstützen den Prozess der Digitalisierung mit jeweils einer Digitalen Agenda. Auch die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder haben ihre Ziele für die amtliche Statistik in einer Digitalen Agenda formuliert. Am Beispiel der Baustatistiken soll der Stand der Digitalisierung der amtlichen Statistik betrachtet werden. Darüber hinaus werden Digitalisierungsmaßnahmen in der Baubranche und in der Bauverwaltung beschrieben.

Die Digitale Agenda der Statistischen Ämter

In einer Pressemitteilung informierte das Statistische Bundesamt am 26. März 2018 über die Digitale Agenda der amtlichen Statistik: »Die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder haben vereinbart, eine gemeinsame Digitale Agenda für den Statistischen Verbund zu erarbeiten. Wie das Statistische Bundesamt (Destatis) mitteilt, soll so die digitale Transformation in der amtlichen Statistik weiter vorangetrieben werden, um für die Nutzerinnen und Nutzer auch in Zukunft hochwertige statistische Informationen schnell und bedarfsgerecht bereit zu stellen. Bürgerinnen und Bürger sowie die Unternehmen und Verwaltungen, die zu Statistiken melden, sollen weiter entlastet werden. Für ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter wollen die Statistischen Ämter auch weiterhin ein attraktiver und moderner Arbeitgeber sein.
Ziel ist es, durch die weitgehende Automati­sierung der Datengewinnung die Qualität, Aktualität und Wirtschaftlichkeit weiter zu verbessern. Hierzu sollen neue Methoden, wie zum Beispiel Machine Learning, und neue digitale Datenquellen genutzt werden. Außerdem sollen noch passgenauere digitale Angebote bereitgestellt werden – für vielfältige Anwendungen von der Kurzinfo auf dem Smartphone bis zum umfassenden Datenangebot für Wissenschaft, Forschung und Medien. Die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder wollen damit ihre Position als führende Anbieter qualitativ hochwertiger statistischer Informationen über Deutschland stärken.«1

Schwerpunktthemen der Digitalen Agenda: Prozessoptimierung und neue digitale Datenquellen

Die Digitale Agenda der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder enthält ein Bündel von Maßnahmen, die in den verschiedenen Gremien der amtlichen Statistik umgesetzt und weiterentwickelt werden. Es geht dabei im Wesentlichen um die weitere Optimierung von Arbeitsabläufen, vor allem um die Automatisierung der Statistikproduktion sowie um die Erschließung neuer Datenquellen, durch deren Nutzung Bürger und Unternehmen von der Berichtspflicht entlastet werden oder die zur Verbesserung der Qualität und Aktualität der amtlichen Statistik beitragen können. Beispiele für Pilotprojekte sind die Machbarkeitsuntersuchung für die Nutzung von Scannerdaten für die Preisstatistik2 oder der Einsatz von Webscraping für die Beherbergungsstatistik – das gezielte automatisierte Durchsuchen von Hotelportalen im Internet.3 Auch für die Nutzung von Mobilfunkdaten gibt es Anwendungsbeispiele. Das Statistische Bundesamt zeigt in seinem Internetangebot im Bereich »Experimentelle Daten« Analysen zur Darstellung von Bevölkerungsdaten. Im Rahmen einer Machbarkeitsstudie wurde untersucht, ob die Tages- und Wohnbevölkerung mit Hilfe der Mobilfunkdaten bundesweit valide abgebildet werden kann.4 Im Statistischen Landesamt Baden-Württemberg wurde im Sachgebiet des Unternehmensregisters (URS) bereits ein Projekt erfolgreich abgeschlossen: die Qualitätssicherung durch die automatisierte Gewinnung von Daten aus dem elektronischen Handelsregister.5 Davon profitieren alle Wirtschaftsstatistiken, da die Feststellung der Betriebe, die für die Statistiken melden müssen, auf dem dort aktuell verfügbaren Bestand an Unternehmen und Betrieben im Unternehmensregister basiert.6

Digitalisierung ist kein Selbstzweck. Die Grundlage dafür, dass es durch die Digitalisierung tatsächlich zu einer Effizienzsteigerung kommt, ist die Optimierung der Prozesse. Deswegen wurde als eine der Maßnahmen der Digitalen Agenda die Durchführung von »digitalen Assessments« für drei Pilotstatistiken festgelegt. Die Aufgabe der digitalen Assessments war, die bestehende Erhebungs- und Veröffentlichungspraxis genau zu beschreiben und zu bewerten, um in diesem IST-Zustand Schwachstellen wie Medienbrüche zu erkennen. Darauf basierend wurde ein idealer SOLL-Prozess modelliert und es wurden Maßnahmen beschrieben, diesen zu erreichen. Neu war die Gesamtsicht auf bestehende Prozesse für die Phasen »Daten gewinnen«, »Daten aufbereiten« und »Ergebnisse analysieren«, die bisher oft noch getrennt behandelt wurden.7

Im Rahmen der digitalen Assessments sollte auch eine Methodik entwickelt werden, die für andere Statistiken nutzbar ist. Die Arbeit wurde von einer Bund-Länder-Projektgruppe durchgeführt, die ihren Ergebnisbericht im März 2019 an die Amtsleiter der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder übergeben hat. Der Bericht enthält insgesamt 40 Vorschläge für Maßnahmen. Sie beinhalten überwiegend Spezifikationen für die Entwicklung von Software. Sie bringen einen unmittelbaren Nutzen für die drei untersuchten Statistiken, sind aber auch für weitere Statistiken anwendbar.

Maßnahmen in der Baugewerbestatistik

Eine der Statistiken, die als Pilot für die digitalen Assessments ausgewählt wurde, ist der Monatsbericht im Bauhauptgewerbe. Viele Vorgänge in der Erhebung und Bearbeitung dieser Statistik sind bereits digitalisiert. Mit dem Berichtsjahr 2015 wurde für diese Statistik ein neues Fachverfahren entwickelt, das für die Mitarbeiter der Statistischen Landesämter bereits eine Modernisierung der Bearbeitung bedeutete.8 Die Möglichkeit, dass die berichtspflichtigen Betriebe ihre Meldungen elektronisch abgeben können, gibt es schon seit mehr als 10 Jahren. Dafür haben die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder die Plattform »Internet-Datenerhebung im Verbund« (IDEV) online gestellt. Mit Inkrafttreten der Novelle des Bundesstatistikgesetzes BStatG zum 1.  August 2013 ist die Nutzung von Online-Meldewegen für Betriebe und Unternehmen verpflichtend (§ 11a BStatG). Dadurch entfällt die Erfassung der Daten von Papierfragebogen fast vollständig.

Die Aufgabe der digitalen Assessments war die systematische Betrachtung und Evaluation des gesamten Prozesses von der Datengewinnung, über die Kommunikation mit den meldepflichtigen Betrieben, die Aufbereitung der Daten bis zur Erstellung von Veröffentlichungsprodukten. Dazu wurden Beschäftigte aller Statistischen Ämter des Bundes und der Länder zur Mitarbeit eingeladen. Zur systematischen Beschreibung des IST-Prozesses wurden zunächst Interviews geführt. Teilnehmer waren die fachstatistischen Abteilungen, die die Arbeitsschritte kennen und tatsächlich ausführen. Der Erfahrungsaustausch, der dabei zwischen den Landesämtern erfolgte, gab Hinweise auf problematische Schnittstellen, für die es zur Überbrückung in den verschiedenen Landesämtern unterschiedliche Lösungen gab. Die Unterschiedlichkeit der Lösungen war entweder auf die Art der Ressourcen zurückzuführen, die in den Ländern zur Verfügung standen, oder auf die unterschiedlichen Organisationsstrukturen der Häuser. Diese Schritte im Gesamt-Prozess verlangten eine gemeinsame standardisierte Lösung.

Die Interviews wurden formalisiert geführt, um eine Vergleichbarkeit der Ergebnisse zu gewährleisten. Die Grundlage dafür bildeten die Teilprozesse des Geschäftsprozessmodells der Amtlichen Statistik (GMAS). Als Beispiel soll in der Phase »Daten gewinnen« der Teilprozess »Auswahlgrundlage erstellen und Stichprobe ziehen« dienen.9 Die Grundlage dafür bildet das Unternehmensregister. Die Frage im Interview war, ob dieser Prozess vollständig automatisiert abläuft. Die Analyse des IST-Prozesses an dieser Stelle zeigte, dass für diesen Teilprozess eine ganze Reihe manueller Arbeiten durchgeführt werden müssen. Im anschließenden Workshop für die Modellierung eines idealen, digitalisierten SOLL-Prozesses wurde die Nutzung einer Web-Schnittstelle des Unternehmensregisters vorgeschlagen. Im Fachverfahren, in dem die Daten monatlich gesammelt und plausibilisiert werden, soll es in Zukunft eine Funktion geben, die aus dem Unternehmensregister voll automatisiert die Betriebe des neuen Berichtskreises herausliest und zur Verfügung stellt. Abbildung 1 zeigt ein Arbeits-Dokument des Workshops zur Phase »Daten gewinnen«.

Wenn diese Funktion realisiert ist, wird sie als Musterlösung für alle anderen Wirtschaftsstatistiken zur Verfügung stehen. Statistikspezifische Maßnahmen für den Monatsbericht im Bauhauptgewerbe wurden für die Schätz- und Imputationsverfahren für Antwort-Ausfälle und für die automatisierte Aufbereitung von Veröffentlichungen erarbeitet.

Die Betriebe im Baugewerbe investieren in die Digitalisierung

Die Digitalisierung ist auch Thema bei den Betrieben, die für die Baustatistik melden müssen. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) hat am 15. Dezember 2015 einen Stufenplan für die Einführung des »Building Information Modeling« (BIM) vorgelegt. Einfach zusammengefasst bedeutet BIM »Erst virtuell, dann real bauen«. In Pilotprojekten erforscht das BMVI die Anwendung der Methodik. Zwei der vier Pilotprojekte betreffen Baustellen in Baden-Württemberg: der Rastatter Tunnel im Bahnprojekt Karlsruhe–Basel sowie die Eisenbahnüberführung Filstalbrücke im Neubauprojekt Wendlingen–Ulm. Die Projekte werden wissenschaftlich begleitet und ausgewertet. Informationen zum Stufenplan und der Zwischenbericht zu den Pilotprojekten werden vom BMVI auf seiner Internet-Seite www.bmvi.de veröffentlicht (siehe Abbildung 2).10

Einen Hinweis auf die zunehmende Digitalisierung der Baubranche geben die Ergebnisse der Investitionserhebungen im Bauhaupt- und im Ausbaugewerbe und bei Bauträgern. Im Rahmen dieser Erhebungen werden Unternehmen des Baugewerbes mit 20 und mehr tätigen Personen mit Hauptsitz in Baden-Württemberg zu ihrer Investitionstätigkeit im Vorjahr befragt. Seit dem Jahr 2010 werden die Investitionen in Software als zusätzliches Merkmal erhoben. Gegenüber den Bruttoanlageinvestitionen, zu denen unter anderem Grundstücke und Bauten, Baugeräte sowie Baustellenausstattungen gehören, ist der nominale Wert der Investitionen in Softwareprodukte zwar nur gering, seit dem Jahr 2010 ist aber ein ständiger Anstieg dieser Investitionen zu verzeichnen.11 Wurden im Jahr 2010 im Baugewerbe insgesamt noch 3,6 Millionen (Mill.) Euro für Software ausgegeben, war es im Jahr 2018 mit 9,8 Mill. Euro fast das Dreifache (siehe Tabelle). Eine Studie des Leibniz-Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung GmbH Mannheim (ZEW)12 weist darauf hin, dass in der Baubranche noch große Digitalisierungspotenziale brachliegen, jedoch die Chance der Digitalisierung für Produktivitäts- und Qualitätszuwächse erkannt wurden.

Maßnahmen in der Statistik der Bautätigkeit

Die Statistiken der Bautätigkeit umfassen die Baugenehmigungen, die Baufertigstellungen, den Bauabgang und den Bauüberhang. In den Bautätigkeitsstatistiken gibt es im Gegensatz zu den Baugewerbestatistiken keinen vorher bekannten Berichtskreis. Je nach baurechtlichem Verfahren werden die Statistikmeldungen für Baugenehmigungen in Baden-Württemberg von den unteren Baurechtsbehörden, privaten Bauherren, Wohnungsbauunternehmen oder Architekten abgegeben. Schon seit 2003 gibt es die Möglichkeit, diese Meldung internetgestützt zu erstellen. Das System Bautätigkeit-Online (BT-Online) wurde im Statistischen Landesamt Baden-Württemberg entwickelt und seither zentral für alle Bundesländer betrieben. Das Verfahren führt den Melder durch den Fragebogen und übermittelt die Daten an die Statistischen Landesämter. Dabei sind die Besonderheiten der verschiedenen baurechtlichen Verfahren der Bundesländer berücksichtigt (siehe Abbildung 3). BT-Online wird kontinuierlich weiterentwickelt. Mit der Novellierung des Hochbaustatistikgesetzes im Jahr 2012 musste die Erhebung zum Beispiel um zusätzliche Erhebungsmerkmale im energetischen Bereich erweitert werden.13 In Baden-Württemberg gibt es zudem die Möglichkeit, Meldungen zum Bauüberhang und zur Baufertigstellung online abzugeben. Jedoch muss immer noch der ausgefüllte Fragebogen ausgedruckt und dem Bauantrag in Papierform beigefügt werden.

Eine Standardisierung der baurechtlichen Verfahren und ein verlustfreier Datenaustausch im Planungs- und Baubereich zwischen Bauämtern und amtlicher Statistik durch die Einführung einer »digitalen Bauakte«, wäre dringend erforderlich. Auf Bundesebene wurde deshalb die Schaffung eines »echten« Online-Meldeverfahrens zwischen Bauherren und Verwaltung in Angriff genommen, wobei Dritte wie beteiligte Architekten und die amtliche Statistik (konkret: zunächst die Statistik der Baugenehmigungen) berücksichtigt werden.14 Noch zu lösen ist neben technischen Regularien das Problem, dass nicht alle Merkmale der Statistik der Baugenehmigungen Bestandteil eines regulären Bauantrags sind.

Datenschutz und Datensicherheit

Das Thema der zunehmenden Digitalisierung ist natürlich auch mit Fragen der Datensicherheit und des Datenschutzes verbunden. Vor dem Hintergrund des gesetzlichen Auftrags sind Datensicherheit und Datenschutz für die Arbeit des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg von besonderer Bedeutung.

Meldet ein Berichtspflichtiger seine Daten online über die Plattform IDEV, muss er sich zunächst mit einer von den Statistischen Ämtern bereitgestellten Kennung und einem Passwort identifizieren. Die Datenübermittlung erfolgt in verschlüsselter Form, sodass die Daten von keinem Unbefugten eingesehen werden können. Die Sicherheit des genutzten IDEV-Verfahrens gründet auf der zertifikatsbasierten Verschlüsselung des Browsers. Die sogenannten Hilfsmerkmale wie Name und Adresse, die zur Identifizierung des Melders dienen, werden nach Erhalt der Daten von den Meldedaten getrennt und zeitnah gelöscht. Die erhobenen Einzelangaben werden nach § 16 BStatG grundsätzlich geheim gehalten. Neben den hier genannten Maßnahmen gibt es noch zahlreiche weitere wie zum Beispiel im Bereich der Gebäudesicherheit oder der Sicherstellung der Integrität der Daten, die in den Statistischen Landesämtern für Datenschutz und Datensicherheit getroffen wurden und ständig aktualisiert werden. Bei der Umsetzung von Digitalisierungsmaßnahmen wie die Optimierung der Abläufe oder die Nutzung neuer digitaler Daten werden der Datenschutz und die Datensicherheit selbstverständlich ebenfalls berücksichtigt.

1 Pressemitteilung Nr. 109 vom 26. März 2018, https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2018/03/PD18_109_p001.html (Abruf: 11.03.2020).

2 Bieg, Matthias: Nutzung von Scannerdaten in der Preisstatistik – eine Untersuchung anhand von Marktforschungsdaten, in: Wirtschaft und Statistik 2/2019, Statistisches Bundesamt.

3 Peters, Normen: Web-scraping von Unternehmensseiten und maschinelles Lernen zum Gewinnen von neuen digitalen Daten, in: Staat und Wirtschaft in Hessen 4/2018.

4 Aktuelle Informationen zum Thema Experimentelle Daten: https://www.destatis.de/DE/Service/EXDAT/_inhalt.html (Abruf: 11.03.2020).

5 Schneider, Volker: »Digitalisierung in der amtlichen Statistik – Nutzung von Verwaltungsdaten «, in: »Statistisches Monatsheft Baden-Württemberg 5/2019«.

6 Schwarz, Thomas: »Erhebungen und Systematik in den Baugewerbestatistiken«, in: »Statistisches Monatsheft Baden-Württemberg 5/2018«

7 Es handelt sich dabei um drei der acht Phasen des Geschäftsprozessmodells der Amtlichen Statistik (GMAS). Publiziert wird das GMAS unter anderem in: Strategie- und Programmplan für die Jahre 2016 bis 2020, Statistisches Bundesamt 2016.

8 de la Croix, Madeleine: »Nutzung von Standard-Werkzeugen am Beispiel der Baustatistiken«, in: »Statistisches Monatsheft Baden-Württemberg 2/2017«.

9 Konkret ging es um die Feststellung des Berichtskreises, also der Betriebe, die verpflichtet werden, monatlich zu melden und der Registrierung für das Fachverfahren. Beim Monats­bericht im Bauhauptgewerbe handelt es sich um eine Erhebung mit Abschneidegrenze, das heißt, alle Betriebe, die zu Unternehmen des Bauhauptgewerbes mit 20 und mehr Beschäftigten gehören, werden verpflichtet, zum Monatsbericht zu melden.

10 A. Borrmann, M. König, M. Braun, R. Elixmann, K. Eschenbruch, K. Hausknecht, M. Hochmuth, T. Liebich, M. Scheffer, D. Singer: »Zwischenbericht der Wissenschaftlichen Begleitung der BMVI Pilotprojekte zur Anwendung von Building Information Modeling im Infrastrukturbau« vom 08.07.2016 veröffentlicht auf https://www.bmvi.de – Themen - Digitale

11 Die Bruttoanlageinvestitionen umfassen Investitionen in Grundstücke mit Geschäfts-, Fabrik-, Wohn- und anderen Bauten (einschließlich Gleisanlagen, Kanalbauten, Parkplätzen, Bauarbeiten auf Grundstücken, Eigenbauten auf fremden Grundstücken), Grundstücke ohne (eigene) Bauten (einschließlich Grundstückserschließungskosten u. Ä.), Baugeräte, Maschinen und maschinelle Anlagen (z. B. Kräne, Baumaschinen) sowie Baustellen-, Betriebs- und Geschäftsausstattungen (einschließlich Werkzeuge, Gerüste und Gerüstteile, Schalungen, aktivierte geringwertige Wirtschaftsgüter und Fahrzeuge).

12 Studie des ZEW im Rahmen der Forschungsinitiative Zukunft Bau, ein Forschungsprogramm des Bundesministeriums des Inneren, für Bau und Heimat (BMI) (2019): Zukunft Bau – Beitrag der Digitalisierung zur Produktivität in der Baubranche.

13 de la Croix, Madeleine: »Baustatistiken im Wandel«, in: »Statistisches Monatsheft Baden-Württemberg 10/2011«.

14 Auszug aus der Pressemitteilung der Bauministerkonferenz vom 27. September 2019: »Die Bauministerkonferenz hat mit der Einführung der Austauschstandards XPlanung und XBau und der Einrichtung der Leitstelle XPlanung/XBau zentrale Schritte unternommen, um die Digitalisierung anzutreiben und zu koordinieren. Alle Länder haben inzwischen Prozesse zur Digitalisierung des Baugenehmigungsverfahrens auf den Weg gebracht.«