:: 12/2022

50 Jahre Kreisreform in Baden-Württemberg

Wie haben sich die »neuen« Kreise seither demografisch entwickelt und welche Größenstruktur haben sie?

Bis Ende 1972 zählte Baden-Württemberg 63 Landkreise sowie neun Stadtkreise. Der kleinste Kreis, der Landkreis Künzelsau, hatte damals lediglich knapp 35 000 Einwohnerinnen und Einwohner, der größte, der Stadtkreis Stuttgart, war mit ca. 630 000 Einwohnerinnen und Einwohnern immerhin rund 18-mal so groß. Diese historisch gewachsene territoriale Gliederung insbesondere der Landkreise hatte vielfach Kritik hervorgerufen.1 Deshalb wurden in einem mehrere Jahre dauernden Prozess die insgesamt 72 Stadt- und Landkreise auf 44 reduziert (vergleiche i-Punkt »Der lange Weg zur Kreisreform«). Am 1. Januar 1973 trat das Kreisreformgesetz in Baden-Württemberg in Kraft.2 Ein wesentliches Ziel dieser Reform war es, die zunehmend komplexer werdenden überörtlichen Aufgaben kommunaler Verwaltung, beispielsweise die Abfallbeseitigung, das Verkehrswesen oder die Krankenhausversorgung, zukunftsfest zu machen.3

In diesem Beitrag soll die demografische Entwicklung dieser »neuen« Kreise in den vergangenen 5 Jahrzehnten skizziert werden. Außerdem werden die auch heute noch bestehenden regionalen Unterschiede in der Größenstruktur der Landkreise und deren Gründe näher beleuchtet.

Zu Beginn des Jahres 1973 hatte Baden-Württemberg knapp 9,2 Mill. Einwohnerinnen und Einwohner. Seither hat sich deren Zahl um etwa ein Fünftel auf derzeit rund 11,2 Mill. erhöht. Die stärksten Zuwächse verbuchten in den vergangenen knapp 5 Jahrzehnten die Landkreise Breisgau-Hochschwarzwald und Heilbronn mit einem Plus von 51 % bzw. 50 %. In zwei Kreisen war die Einwohnerzahl dagegen rückläufig und zwar in den Stadtkreisen Mannheim und Stuttgart (Schaubild 1).

Suburbanisierung prägte die Bevölkerungsentwicklung bis zur Jahrtausendwende

In den einzelnen Dekaden verlief die regionale Entwicklung aber sehr unterschiedlich. In den 1970er-Jahren bis zum Ende des vergangenen Jahrhunderts dominierten sogenannte Suburbanisierungstendenzen: Nicht mehr die Städte – wie es noch bis Ende der 1950er-Jahre der Fall war –, sondern das Umland wurden bevorzugtes Ziel der Zuziehenden. Ursächlich hierfür war vor allem der zunehmende Wunsch nach einem Eigenheim im Grünen mit größerer Wohnfläche, verbunden mit der hohen Wohnungsdichte in den Innenstädten. Der angestiegene Mobilisierungsgrad der Menschen (durch den Ausbau der ÖPNV-Versorgung und durch den Anstieg des Pkw-Besitzes) sowie das niedrigere Immobilien- und Mietpreisniveau bzw. die höhere Baulandverfügbarkeit im Umland der Städte verstärkten diesen Prozess.4 Dieser Suburbanisierungsprozess spiegelte sich in Baden-Württemberg auch auf Kreisebene wider: Die Stadtkreise Stuttgart, Mannheim und Karlsruhe verloren in den Jahren 1973 bis 2000 Einwohnerinnen und Einwohner, während die 22 Kreise mit den höchsten Einwohnerzuwächsen allesamt Landkreise waren mit Heilbronn und dem Breisgau-Hochschwarzwald an der Spitze (Schaubild 2a).

Nach der Jahrtausendwende: »Trend in die Stadt«, …

Nach der Jahrtausendwende zeichnete sich aber eine Änderung des regionalen Wanderungsgeschehens ab, es war von einer »Renaissance der Städte« die Rede:5 Mit Ausnahme von Mannheim und Baden-Baden erzielten die Stadtkreise bis zum Jahr 2017 überdurchschnittliche Bevölkerungszuwächse6; Spitzenreiter waren Heidelberg, Karlsruhe und Freiburg im Breisgau. Dagegen verloren vor allem ländlich geprägte Kreise Einwohnerinnen und Einwohner (Schaubild 2b).

… der sich in den letzten Jahren deutlich abgeschwächt hat

In den letzten Jahren ist aber die seit der Jahrtausendwende zu beobachtende Reurbanisierung praktisch zum Stillstand gekommen: Der Bevölkerungszuwachs war in den meisten Stadtkreisen bzw. Großstädten seit Ende des Jahres 2017 wieder etwas schwächer als in den Landkreisen. Ursächlich hierfür war vor allem, dass die Wohnungsknappheit zu einem verstärkten Wegzug von Familien geführt hat.7 Die Stadtkreise Stuttgart, Heidelberg und Karlsruhe haben sogar per saldo Einwohnerinnen und Einwohner verloren (Schaubild 3a).8

Aber nicht nur die Wohnungsknappheit in den Zentren führte in den letzten Jahren zu einer erneuten Änderung des regionalen Wanderungsgeschehens. Mitentscheidend war vielmehr auch die Altersstruktur der Bevölkerung: Die Großstädte hatten vor allem vom Zuzug junger Erwachsener profitiert, und diese Bevölkerungsgruppe – die Kinder der sogenannten »Babyboomer« – wurde aber zuletzt zahlenmäßig wieder kleiner.9 Schließlich hatte wohl auch die Pandemie dazu geführt, dass Studierende wegen des Online-Unterrichts weiterhin bzw. wieder bei den Eltern wohnten und nicht in die Hochschulstädte gezogen sind.10

Relativ viele Geburten in den Stadtkreisen

Die unterdurchschnittliche Entwicklung in den Stadtkreisen seit etwa Ende 2017 wäre sogar noch deutlicher ausgefallen, wenn diese nicht von einem günstigen zahlenmäßigen Verhältnis der Geburten zu den Sterbefällen profitiert hätten. Die höchsten Geburtenüberschüsse erzielten nämlich die Stadtkreise Freiburg im Breisgau, Heidelberg und Stuttgart, während die ländlich geprägten Kreise Neckar-Odenwald-, Zollernalb- und Main-Tauber-Kreis sowie Waldshut die größten Geburtendefizite aufwiesen, allerdings noch deutlich übertroffen vom Stadtkreis Baden-Baden mit seiner sehr alten Bevölkerung (Schaubild 3b). Dagegen wiesen noch in den 1990er-Jahren sechs der neun Stadtkreise Geburtendefizite auf, während alle Landkreise mit Ausnahme des Neckar-Odenwald-Kreises positive Geburtensalden erzielen konnten.

Ursächlich für diese Entwicklung war vor allem, dass – wie bereits angesprochen – insbesondere Jüngere verstärkt in die Städte zogen. Das heißt, viele Städte wiesen und weisen auch heute noch positive Geburtensalden auf, weil es dort relativ viele junge Frauen im gebärfähigen Alter gibt, nicht aber, weil in den Zentren die Geburtenrate, also die durchschnittliche Kinderzahl je Frau, überdurchschnittlich ist. Das Gegenteil ist der Fall: Die geringste Geburtenrate weisen weiterhin die universitär geprägten Stadtkreise Heidelberg und Freiburg im Breisgau auf.11

Alterung der Bevölkerung regional sehr unterschiedlich

Nicht nur die Entwicklung der Einwohnerzahl in den 44 Stadt- und Landkreisen war in den vergangenen Jahrzehnten sehr unterschiedlich, auch die Alterung der Bevölkerung im Land war und ist durch starke regionale Unterschiede gekennzeichnet. Noch 1973, also im 1. Jahr der Kreisreform, lag das Durchschnittsalter in der Hälfte der Stadt- und Landkreise bei unter 35 Jahren. Am jüngsten war die Bevölkerung im Landkreis Sigmaringen mit im Schnitt lediglich 33 Jahren, am ältesten war diejenige Baden-Badens mit knapp 42 Jahren.

Seither hat sich diese Kenngröße zwar in allen Kreisen erhöht – allerdings sehr unterschiedlich: Während in den Stadtkreisen Heidelberg, Stuttgart, Mannheim und Ulm das Durchschnittsalter lediglich um 3 bzw. 4 Jahre anstieg, waren es in den Landkreisen Breisgau-Hochschwarzwald, Sigmaringen, Emmendingen und Karlsruhe sowie im Bodenseekreis jeweils rund 11 Jahre. Die jüngste Bevölkerung hatten Ende des Jahres 2021 die Stadtkreise Heidelberg und Freiburg im Breisgau mit jeweils knapp 41 Jahren im Schnitt, am ältesten war sie weiterhin in der Kur- und Bäderstadt Baden-Baden mit 47 Jahren (Schaubild 4).

Die Alterung ist damit vor allem in den Stadtkreisen, die Anfang der 1970er-Jahre noch ohne Ausnahme die im Schnitt älteste Bevölkerung der 44 Kreise aufwiesen, langsamer verlaufen als im Landesdurchschnitt; dagegen war die Alterung in den meisten Kreisen, die vor knapp 5 Jahrzehnten eine eher junge Bevölkerung hatten, überdurchschnittlich. Damit haben sich die regionalen Altersunterschiede der Bevölkerung in den letzten Jahrzehnten aufgrund sogenannter Basiseffekte tendenziell verringert.12 Dort, wo die Bevölkerung also noch relativ jung war, »wuchsen« im Laufe der Jahre relativ viele in ein höheres Alter und umgekehrt.

Außerdem spielte für den regional unterschiedlichen Alterungsprozess der Bevölkerung das Wanderungsgeschehen eine entscheidende Rolle: Wie bereits angesprochen, sind etwa seit der Jahrtausendwende verstärkt junge Menschen zur Ausbildung und zum Studium in die Städte gezogen.13 Aufgrund dessen wurden in den Zentren relativ viele Kinder geboren, was den Alterungsprozess zusätzlich abgeschwächt hat.

Schließlich hat auch das Umzugsverhalten der Älteren zum regional unterschiedlich ausgeprägten Alterungsprozess beigetragen. Dass beispielsweise der Bodenseekreis zu den Kreisen mit dem höchsten Durchschnittsalter zählt, dürfte auch auf seine große Attraktivität für die sogenannten »jungen Alten«14 zurückzuführen sein.

Struktur der Kreise weiterhin sehr verschieden

Durch die Kreisreform im Jahr 1973 wurden die 72 Stadt- und Landkreise auf 44 reduziert. Vor allem sehr kleine Landkreise wie Künzelsau, Mergentheim oder Hochschwarzwald mit weniger als 50 000 Einwohnerinnen und Einwohnern wurden aufgelöst. Dennoch ist die Einwohnerzahl der 44 Stadt- und Landkreise auch nach der Reform noch sehr unterschiedlich. Sie reicht heute von lediglich rund 57 000 im Stadtkreis Baden-Baden bis etwa 631 000 im Stadtkreis Stuttgart (Schaubild 5). Bei den Landkreisen ist die Spanne zwar etwas geringer, aber dennoch beachtlich: Am wenigsten Einwohnerinnen und Einwohner lebten im März 2022 im Hohenlohekreis (114 000), am meisten im Rhein-Neckar-Kreis (552 000).

Auch die Zahl der Gemeinden eines Landkreises differiert regional sehr stark. Während dem Landkreis Heidenheim lediglich elf Kommunen angehören, sind es im Alb-Donau-Kreis immerhin 55 (Tabelle). Diese Unterschiede resultieren unter anderem daher, weil die Reduzierung der Gemeindezahl durch die parallel zur Kreisform stattgefunden Gemeindereform (vergleiche i-Punkt »Der lange Weg zur Kreisreform«) regional sehr unterschiedlich ausgefallen ist: Im Landkreis Tuttlingen, dem Kreis mit den derzeit kleinsten Gemeinden im Land, wurde die ursprüngliche Zahl der kreisangehörigen Gemeinden nur um 36 % verringert, im Landkreis Karlsruhe mit den landesweit größten Kommunen dagegen um immerhin 68 %.15

Allerdings sind die heutigen Größenunterschiede nicht nur auf eine unterschiedliche Reduzierung der Gemeindezahl zurückzuführen; vielmehr waren die Gemeinden im Landkreis Karlsruhe schon vor der Gemeindereform annähernd dreimal so groß wie im Landkreis Tuttlingen.16 Dagegen hat die Bevölkerungsentwicklung kaum zu diesen Unterschieden beigetragen; der Zuwachs war in diesem nordbadischen Landkreis seit Beginn des Jahres 1973 mit + 31 % nur geringfügig stärker als im eher ländlich geprägten Kreis Tuttlingen (+ 30 %).

Fazit: Zunächst umstritten, heute allgemein akzeptiert

»Vom Zankapfel zum Erfolgsmodell«, so titelte Thomas Breining seinen Beitrag im Dezember 2012 anlässlich des 40-jährigen Jubiläums der Kreisreform.17 Tatsächlich war diese Reform zunächst heftig umstritten. Befürchtet wurde vor allem der Verlust an demokratischer Substanz sowie die Entfremdung von Bürgern und Verwaltung. Professor Dr. Roman Herzog, von 1980 bis 1983 Innenminister Baden-Württembergs und später Bundespräsident der Bundesrepublik Deutschland, sah die Zweiflerinnen und Zweifler bereits im Jahr 1983 widerlegt. Die mit der Kreisreform angestrebten Ziele seien erreicht worden; insbesondere seien die Verwaltungs- und Leistungskraft der Landkreise gewachsen.18

Der Reformprozess war damit aber noch nicht zu Ende. Nicht zuletzt unter dem Druck der leeren öffentlichen Kassen wurde unter Ministerpräsident Erwin Teufel zum 1. Januar 2005 ein weiteres, umfassendes Reformkonzept umgesetzt. Mit der sogenannten Verwaltungsstruktur-Reform wurden der dreistufige Verwaltungsaufbau Baden-Württembergs und die Bündelungsfunktion der Landratsämter und der Stadtkreise sowie der Regierungspräsidien erweitert und gestärkt. Die meisten der bislang bestehenden besonderen Verwaltungsbehörden wurden dazu in die Landratsämter und Gemeinden der Stadtkreise bzw. in die Regierungspräsidien eingegliedert.19 Der Landkreistag wertet dieses Verwaltungsstruktur-Reform als klares Bekenntnis der Landesregierung und des Landesparlaments zu den Kreisen in ihrer jetzigen Größe. Die Reform sei als Vertrauensbeweis in die Leistungs- und Zukunftsfähigkeit der Landkreise zu sehen.20

1 Herzog, Roman: 10 Jahre Kreisreform, in: Landkreisnachrichten, Heft 1 vom 15.03.1983, S. 3.

2 § 65 Abs. 1 Kreisreformgesetz vom 26.07.1971 https://www.landesrecht-bw.dejportal/?quelle=jlink&query=KreisRefG+BW&psml=bsbawueprod.psml&max=true&aiz=true (Abruf: 04.08.2022).

3 Breining, Thomas: Gebietsreform vor 40 Jahren – Vom Zankapfel zum Erfolgsmodell, in: Stuttgarter Zeitung vom 30.12.2012 https://www.stuttgarter-zeitung.de/inhalt.gebietsreform-vor-40-jahren-vom-zankapfel-zum-erfolgsmodell.c2149cdb-dcb7-4dcf-a4a5-5468b58d11e4.html (Abruf: 04.08.2022).

4 Pauls, Kerstin/Martens, Sabine: Die Zukunft nicht verbauen, in: Der Bürger im Staat: Mobilität, Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg (Hrsg.), Heft 3/2002, S. 137, https://www.buergerundstaat.de/3_02/mobil.htm (Abruf: 04.08.2022).

5 Brachat-Schwarz, Werner: Reurbanisierung – Gibt es eine »Renaissance der Städte« in Baden-Württemberg? in: Statistisches Monatsheft Baden-Württemberg, 11/2008, S. 5 ff.

6 Das ungünstige Abschneiden der »Quadratestadt« resultierte auch daher, dass deren Einwohnerzahl durch den Zensus im Jahr 2011 prozentual stärker als in den anderen 43 Stadt- und Landkreisen nach unten korrigiert wurde.

7 Brachat-Schwarz, Werner/Böhm, Marcel: Werden Großstädte für Familien immer unattraktiver? Zur Abwanderung von Familien aus den Städten Baden-Württembergs mit mehr als 100 000 Einwohnern, in: Statistisches Monatsheft Baden-Württemberg, 2/2021, S. 3 ff.

8 Dies gilt für den Zeitraum 31.12.2017 bis 28.02.2022; seither zeichnet sich vor allem aufgrund von Flüchtlingen aus der Ukraine ein landesweit deutlicher Anstieg der Einwohnerzahlen ab.

9 So hat sich beispielsweise die Zahl der 20- bis unter 25-Jährigen in Baden-Württemberg von rund 746 000 am Ende des Jahres 2017 bis Ende 2021 auf etwa 706 000 verringert.

10 Hickmann, Meike: Studierende in der Krise – Wieder zuhause: Shutdown statt Studi-Leben, zdf.de vom 15.02.2021; https://www.zdf.de/nachrichten/panorama/corona-studierende-zuhause-100.html (Abruf: 04.08.2022).

11 Eine Ausnahme unter den Großstädten bildet der Stadtkreis Pforzheim mit einer deutlich über dem Landesdurchschnitt liegenden Geburtenrate; vergleiche Pressemitteilung des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg vom 07.07.2022: Baden-Württemberg: Höchste Geburtenrate im Corona-Jahr 2021 seit 50 Jahren – Alb-Donau-Kreis mit höchster, Heidelberg mit niedrigster Kinderzahl je Frau im vergangenen Jahr.

12 Krentz, Ariane: Was heißt hier »alt«? Zur Entwicklung des Durchschnittsalters in Baden-Württemberg, in: Statistisches Monatsheft Baden-Württemberg 12/2008, S. 9.

13 Dieser Trend hat sich allerdings in den letzten Jahren deutlich abgeschwächt; vergleiche Brachat-Schwarz, Werner: Wer zieht in die Großstadt, wer von ihr weg? Zum Wanderungsgeschehen der Städte Baden-Württembergs mit mehr als 100 000 Einwohnern, in: Statistisches Monatsheft Baden-Württemberg 4/2018, S. 3 ff.

14 Hierzu wird die Bevölkerung im Alter von 60 bis unter 70 Jahren gezählt; vergleiche Brachat-Schwarz, Werner: Wohin ziehen Ältere in Baden-Württemberg? Zum Wanderungsgeschehen der »Generation 60 plus« im Südwesten, in: Statistisches Monatsheft Baden-Württemberg 5/2020, S. 17 ff.

15 Auswertung auf Basis der Gemeindeliste III: Herkunft und Verbleib der Gemeinden nach Abschluss der Kreis- und Gemeindereform, Statistisches Landesamt Baden-Württemberg (Hrsg.), 1999, S. 21 ff. und S. 26 ff.

16 Auswertung auf Basis der Statistik von Baden-Württemberg: Volks-, Berufs-, Gebäude-, Wohnungs- und Arbeitsstättenzählung 1987, Band 402, Heft 10, Teil B, S. 126 ff. und S. 186 ff.

17 Breining, Thomas: Gebietsreform vor 40 Jahren – Vom Zankapfel zum Erfolgsmodell, in: Stuttgarter Zeitung vom 30.12.2012, https://www.stuttgarter-zeitung.de/inhalt.gebietsreform-vor-40-jahren-vom-zankapfel-zum-erfolgsmodell.c2149cdb-dcb7-4dcf-a4a5-5468b58d11e4.html (Abruf: 04.08.2022).

18 Herzog, Roman: 10 Jahre Kreisreform, in: Landkreisnachrichten, Heft 1 vom 15.03.1983, S. 3.

19 Weber, Reinhold: Historische Territorien im Südwesten – Von der napoleonischen Flurbereinigung bis zur Gründung des Landes Baden-Württemberg, Landeszentrale für politische Bildung; https://www.landeskunde-baden-wuerttemberg.de/historische-territorien#c57729 (Abruf: 04.08.2022).

20 Guse, Michael/Schuster, Hans-Joachim: 1994 – 2005 - Die Verwaltungsstruktur-Reformen, in: landkreistag-bw.de https://www.landkreistag-bw.de/fileadmin/user_upload/PDFs/Landkreistag/Geschichte/Geschichte_1994-2005.pdf (Abruf: 04.08.2022).