Die Lohnsteuer nimmt bei der Deckung des staatlichen Finanzbedarfs eine herausragende Stellung ein. Etwa jeder vierte Euro des gesamten Steueraufkommens entstammt dieser Steuerart. Dabei stellt die Lohnsteuer keine eigenständige Steuer dar, sondern ist als eine besondere Erhebungsform der Einkommensteuer zu betrachten. Das Einkommensteueraufkommen wird seit 1980 in dem Verhältnis 42,5 : 42,5 : 15 auf Bund, Länder und Gemeinden aufgeteilt. Für die 16 Bundesländer ist es dabei von entscheidendem Interesse, dass der ihnen zustehende Anteil an dieser Gemeinschaftsteuer auch in dem Umfang bei ihnen ankommt, wie es die gesetzlichen Regelungen vorsehen. Danach steht die Einkommensteuer dem Wohnsitzland des Steuerpflichtigen zu.

Allerdings wird nicht in jedem Fall die Lohnsteuer von einem Finanzamt im Wohnsitzland vereinnahmt. Deshalb ist eine Korrektur notwendig. In einem Clearingverfahren werden mittels Zerlegungsrechnungen die Ausgleichsansprüche bzw. -verpflichtungen zwischen den einzelnen Ländern errechnet. Die dafür notwendigen Daten werden von den Statistischen Landesämtern bereitgestellt.

Steuerzerlegung: Ein Baustein im bundesstaatlichen Finanzausgleich

Durch das Bundesstaatsprinzip des Grundgesetzes stehen Bund und Ländern (die Gemeinden werden in der Finanzverfassung als Bestandteil der Länder betrachtet) zur Erfüllung ihrer Aufgaben das Recht zur eigenverantwortlichen Entscheidung über ihren Haushalt zu. Damit diese Autonomie tatsächlich zur Entfaltung kommen kann, werden die Grundzüge der Finanzausstattung von Bund und Ländern im Grundgesetz geregelt. Diese verfassungsrechtlichen Bedingungen sind in der Übersicht schematisch dargestellt.

Auf der Stufe 1 wird festgelegt, welche Steuerarten welcher staatlichen Ebene zustehen bzw. welchen Anteil Bund, Länder und teilweise die Gemeinden aus den Gemeinschaftssteuern erhalten. So stehen dem Bund neben den Zöllen und den Erträgen aus den Finanzmonopolen auch der größte Teil der Verbrauchsteuern (zum Beispiel Mineralölsteuer, Stromsteuer, Versicherungssteuer, Tabak-, Brandwein und Kaffeesteuer) zu. Die Länder haben beispielsweise den alleinigen Anspruch auf die Kfz-Steuer, die Erbschaft- und Schenkungsteuer und die Lotterie- und Biersteuer, während die Gemeinden die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern (zum Beispiel Vergnügungsteuer, Hundesteuer) sowie die Grund- und Gewerbesteuer für sich beanspruchen können.

Am Aufkommen der ertragreichsten Steuern – Einkommensteuer und Umsatzsteuer – partizipieren Bund, Länder und Gemeinden gemeinsam. Die Einkommensteuer steht – nach Abzug des Gemeindeanteils von 15 % – dem Bund und den Ländern jeweils zur Hälfte zu.

Auf der Stufe 2 wird das Steueraufkommen, das der Ländergesamtheit zusteht, auf die einzelnen Bundesländer verteilt. Dabei gilt grundsätzlich das Prinzip des örtlichen Aufkommens. Demnach steht das Steueraufkommen dem Land zu, innerhalb dessen Landesgrenzen die Steuer vereinnahmt wurde. Bei der Körperschaftsteuer und bei der Einkommensteuer wird das Prinzip des örtlichen Aufkommens durch spezielle Regelungen im Zerlegungsgesetz korrigiert.¹1 Die Ausnahme vom Prinzip des örtlichen Aufkommens bildet die Umsatzsteuer, da diese häufig nicht am Ort, des Verbrauch vereinnahmt wird.²

Der eigentliche Länderfinanzausgleich, der auf einem Vergleich der Finanzkraft je Einwohner der einzelnen Länder beruht, schließt sich als Stufe 3 an. Durch Ausgleichszahlungen der finanzstarken an die finanzschwachen Länder soll die Herstellung und Bewahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse für alle Bewohner der Bundesrepublik Deutschland erreicht werden. Gleichzeitig soll die finanzielle Eigenverantwortung und die Eigenstaatlichkeit der Länder erhalten bleiben.

Nach vollzogenem Länderausgleich kann der Bund in Stufe 4 an leistungsschwache Länder Bundesergänzungszuweisungen gewähren, dabei ist zwischen allgemeinen Bundeszuweisungen und Sonderbedarfs-Bundeszuweisungen³ zu unterscheiden.

Der theoretische Hintergrund für die Lohnsteuerzerlegung

Die Aufgabe der Lohnsteuerzerlegung sieht auf den ersten Blick recht einfach aus. Es soll erreicht werden, dass jedes Land die Steuereinnahmen erhält, die vom Lohn seiner Einwohner innerhalb und außerhalb seiner Landesgrenzen entrichtet werden. Nach Artikel 107 Abs. 1 Grundgesetz steht der Länderanteil an der Einkommensteuer – und damit auch der Lohnsteuer – grundsätzlich dem Land zu, in dessen Gebiet die Steuer von den Finanzbehörden vereinnahmt wurde (Prinzip des örtlichen Aufkommens). Da aus Gründen der Steuererhebungstechnik nicht in jedem Fall gewährleistet ist, dass die Lohnsteuer dem richtigen Land zufließt, wird im Zerlegungsgesetz Art und Umfang der Zerlegung des örtlichen Lohnsteueraufkommens konkretisiert. In § 1 Zerlegungsgesetz wird bestimmt, dass der Anspruch auf die Einkommensteuer unmittelbar dem Land zusteht, in dem der Steuerpflichtige bis zum 10. Oktober des Jahres seinen Wohnsitz hatte.

Während sich bei der veranlagten Einkommensteuer die Frage der Zerlegung nicht stellt, da die festgesetzte Steuer vom Steuerpflichtigen generell an das für seinen Wohnsitz zuständige Finanzamt gezahlt wird, können bei der Lohnsteuer zwei typische Situationen auftreten, die in Baden-Württemberg eine Zerlegung erforderlich machen:

Berufspendler mit Wohnsitz in Baden-Württemberg und Arbeitsplatz jenseits der Landesgrenzen. In diesem Fall führen die Arbeitgeber die Lohnsteuer dieser Pendler an das für die Betriebsstätte zuständige Finanzamt ab.

Unternehmen mit Filialbetrieben in mehreren Bundesländern wickeln die Lohn- und Gehaltsabrechnung für alle Filialen zentral am Hauptsitz ab, der aber nicht in Baden-Württemberg liegt. In diesem Fall wird auch die Lohnsteuer der Beschäftigten, die in Baden-Württemberg wohnen und hier in einer Filiale tätig sind, an das für den Hauptsitz zuständige Betriebsfinanzamt abgeführt.

Die praktische Umsetzung der Lohnsteuerzerlegung

Im § 7 Abs. 3 Zerlegungsgesetz wird den Statistischen Landesämtern die Aufgabe übertragen, »…die Lohnsteuer, die nicht vom Wohnsitzland vereinnahmt worden ist, zu ermitteln, die hiervon auf die Einnahmeländer entfallenen Beträge festzustellen,…«. Die für diese Aufgabe notwendigen Informationen werden den Statistischen Landesämtern von den Finanzämter für das Jahr, in dem die Zerlegung durchzuführen ist, dem so genannten. »Feststellungszeitraum«⁴, zur Verfügung gestellt. Die Auswertung dieser Informationen⁵ in den Statistischen Landesämtern erfolgt dabei anonym und unter strenger Beachtung des Steuergeheimnisses.

In der Vergangenheit erhielt das Statistische Landesamt Baden-Württemberg von den Finanzämtern im Land alle abgegebenen Lohnsteuerkarten. So wurden für den Feststellungszeitraum 2001 beispielsweise 5,5 Mill. Lohnsteuerkarten einzeln darauf geprüft, ob der Arbeitnehmer zum Stichtag seinen Wohnsitz im Land hatte, und ob die Lohnsteuer an ein Finanzamt eines anderen Bundeslandes abgeführt wurde. War dies zutreffend, wurden die auf den Lohnsteuerkarten aufgeführten, zerlegungsrelevaten Lohnsteuerbeträge nach Einnahmeländern summiert. Dieses Verfahren stellte für das Statistische Landesamt regelmäßig sowohl eine logistische als auch eine personelle Herausforderung dar.

Mit der Einführung von ElsterLohn⁶ im Jahr 2005 konnten die Vorteile der modernen EDV in der Finanzverwaltung verstärkt genutzt werden. Um eine möglichst schnelle Verbreitung dieses Verfahrens zu erreichen, wurden die Arbeitgeber ab 2005 gesetzlich zur elektronischen Übermittlung der Daten verpflichtet.⁷ Die Übermittlung aller relevanten Daten, wie Jahreslöhne, ‑steuern und -abgaben, an das Finanzamt, sind bis spätestens zum 28. Februar des Folgejahres durchzuführen.⁸ Damit wurde die Rückseite der Lohnsteuerkarte überflüssig und die Rückgabe der Lohnsteuerkarten an die Steuerpflichtigen konnte entfallen.

Neue Form der Informationsübermittlung

Durch die Einführung der elektronischen Lohnsteuerbescheinigungen reduzierte sich seit dem Feststellungszeitraum 2004 die Zahl der im Statistischen Landesamt eingehenden Lohnsteuerkarten erheblich. So erhielt das Statistische Landesamt Baden-Württemberg für den Feststellungszeitraum 2004 nur noch 1,9 Mill. Lohnsteuerkarten. Für den Feststellungszeitraum 2007 waren nur noch rund 213 000 Lohnsteuerkarten aus Papier auf mögliche Zerlegungsfälle hin zu untersuchen. Dabei ergab sich aus 387 zerlegungungsrelevanten Karten ein Zerlegungsbetrag von über 1,3 Mill. Euro.

Demgegenüber erhielt das Statistische Landesamt Baden-Württemberg auf elektronischem Wege für den Feststellungszeitraum 2007 von der Finanzverwaltung die zerlegungsrelevanten Daten aus knapp 6,5 Mill. elektronischen Lohnsteuerbescheinigungen. Dieses Material wurde EDV-gestützt auf mögliche Fehler untersucht und wenn nötig korrigiert. Anschließend konnten fast 749 000 zerlegungsrelevante Fälle elektronisch herausgefiltert werden. Die fehlgeleiteten Lohnsteuerbeträge dieser Zerlegungsfälle in Höhe von über 3,9 Mrd. Euro wurden den einzelnen Bundesländern zugeordnet und aufsummiert.

Von diesem Zerlegungsbetrag ist das eventuell vom Arbeitgeber ausbezahlte Kindergeld⁹ abzuziehen, da die öffentlichen Arbeitgeber einen um das ausbezahlte Kindergeld verringerten Lohnsteuerbetrag an das zuständige Finanzamt abführen.¹⁰ Daher kann bei der Lohnsteuerzerlegung auch nur der um das Kindergeld verringerte Lohnsteuerbetrag Berücksichtigung finden. In fast 32 000 Fällen wurde für den Feststellungszeitraum 2007 das von den Arbeitgebern ausbezahlte Kindergeld mit der ausgezahlten Lohnsteuer verrechnet.

Höchste Ausgleichansprüche an das Nachbarland Bayern…

Damit ermittelte das Statistische Landesamt für den Feststellungszeitraum 2007 insgesamt rund 754 000 zerlegungsrelevante Fälle mit einem Ausgleichsanspruch von über 3,8 Mrd. Euro an die anderen Bundesländer. Davon entfielen über 234 000 Zerlegungsfälle auf Nordrhein-Westfalen, stark 214 000 auf Bayern, knapp 139 000 auf Hessen und fast 50 000 auf Rheinland-Pfalz.

Beim Ranking der aus den Zerlegungsfällen resultierenden Ausgleichsansprüchen von Baden-Württemberg an die anderen Bundesländer zeigt sich ein ähnliches Bild. Den höchsten Ausgleichsanspruch kann Baden-Württemberg mit 1,1 Mrd. Euro gegenüber seinen bayrischen Nachbarn geltend machen, gefolgt von Nordrhein-Westfalen (963 Mill. Euro), Hessen (804 Mill. Euro) und Rheinland-Pfalz (308 Mill. Euro). Die geringsten Ansprüche stellt Baden-Württemberg an Brandenburg (12 Mill. Euro), Sachsen-Anhalt (10 Mill. Euro) und Mecklenburg-Vorpommern (3 Mill. Euro) (Tabelle 1).

Danach entfallen auf die direkten Nachbarländer 53 % der Zerlegungsfälle und 59 % der Zerlegungsansprüche. Durch die räumliche Nähe dürften insbesondere die Tagespendler einen nicht unbedeutenden Anteil zu den hohen Ausgleichsansprüchen seitens Baden-Württembergs beigetragen haben. Die beträchtlichen Ausgleichsansprüche des Süd-West-Staats an Nordrhein-Westfalen und Hamburg dagegen dürften überwiegend auf der Lohnabrechnungspraxis von Großunternehmen beruhen, die die einbehaltene Lohnsteuer an das für den außerhalb Baden-Württembergs liegenden Verwaltungssitz zuständige Finanzamt abführen.

Vergleicht man das Ergebnis der Zerlegung 2007 mit dem von 2004, so nahm die Zahl der Zerlegungsfälle um 32,7 % zu und der Betrag der Ausgleichsansprüche stieg um 21,2 %. Die hohen Steigerungsraten, vor allem bei den Zerlegungsfällen, lassen sich auf die verstärkte Nutzung von ElsterLohn zurückführen, denn nun können erstmals die nichtveranlagten Lohnsteuerzahler nahezu vollständig nachgewiesen werden. In der Vergangenheit hat dieser Personenkreis die Lohnsteuerkarte häufig nicht an die Finanzverwaltung zurückgegeben.

Ein Blick auf Tabelle 1 zeigt eine recht uneinheitliche Entwicklung der Ausgleichsansprüche von Baden-Württemberg an die restlichen 15 Bundesländer. Während die Ausgleichsansprüche Baden-Württembergs gegenüber Schleswig-Holstein und Hamburg mit 6,2 bzw. 7,5 % recht moderat zunahmen, fielen die Veränderungen der Ansprüche – ausgehend von einem niedrigen Niveau – gegenüber Brandenburg (+ 44,2 %), Sachsen-Anhalt (+66,8 %) und Mecklenburg-Vorpommern (+83,9 %) deutlich höher aus als gegenüber dem Durchschnitt der Bundesländer.

… aber auch besonders hohe Ausgleichsverpflichtungen gegenüber den direkten Nachbarländern

Den Ausgleichsansprüchen von Baden-Württemberg an die übrigen Bundesländer stehen die Forderungen dieser Länder an Baden-Württemberg gegenüber. Denn natürlich führen die größeren und großen baden-württembergische Unternehmen, die eine zentrale Lohnabrechnung am Hauptsitz des Unternehmens praktizieren, die Lohnsteuer für ihre Beschäftigten, die in Filialbetrieben außerhalb des Landes arbeiten, genauso an baden-württembergische Finanzämter ab, wie die Arbeitgeber, deren Beschäftigte über die Landesgrenze zu ihren Arbeitsplätzen ins »Musterländle« einpendeln.

Die Statistischen Ämter der anderen Länder ermittelten für das Zerlegungsjahr 2007 fast 968 000 Zerlegungsfälle mit Forderungen an das Land Baden-Württemberg in Höhe von gut 5,4 Mrd. Euro. Während die Fallzahlen im Vergleich zu 2004 um 16,7 % Anstieg, nahm der Betrag der Verpflichtungen um 20,1% zu.

Wenig überraschend ist die Tatsache, dass über die Hälfte (54 %) der Ausgleichsverpflichtungen von den direkten Nachbarn gefordert werden. Gut ein Viertel der Ausgleichsbeträge stehen dem Nachbarn Bayern zu, 13,7 % Rheinland-Pfalz und 13,4 % Hessen. Nordrhein-Westfalen als Nichtanrainer beansprucht mit 904 Mill. Euro 15,4 % der Ausgleichsverpflichtungen (Tabelle 2).

Insgesamt negativer Saldo für Baden-Württemberg

Nach Saldierung der Verpflichtungen (5,2 Mrd. Euro) und der Ansprüche (3,8 Mrd. Euro) ergibt sich aus der Lohnsteuerzerlegung 2007 für Baden-Württemberg ein negativer Saldo von 1,6 Mrd. Euro.

Ein positiver Ausgleichsbetrag steht Baden-Württemberg nur aus drei Bundesländern zu:

Bereits seit 1998 tritt Baden-Württemberg gegenüber diesen Ländern als »Netto-Forderer« auf. Gleichzeitig hat Baden-Württemberg allen anderen Bundesländern gegenüber Ausgleichszahlungen zu leisten.

Eine detaillierte Betrachtung nach Ländern zeigt (Schaubild), dass nach der Saldierung folgende größere Umschichtungen zulasten von Baden-Württemberg gehen:

Verbindliche Quoten für das Jahr 2010

Die Ergebnisse wurden zum gesetzlich vorgegebenen Abschlusstermin – für die Lohnsteuerzerlegung 2007 war dies der 30. Juni 2010 – den obersten Finanzbehörden der Einnahmeländer mitgeteilt. Die von allen Statistischen Landesämtern für ihre Länder ermittelten Ausgleichsansprüche werden allerdings nicht unmittelbar saldiert. Stattdessen errechnen die ausgleichspflichtigen Länder daraus Zerlegungsquoten. Dabei werden die Ausgleichsforderungen der anderen Länder in Beziehung zur insgesamt im Einnahmeland vereinnahmten Lohnsteuer gesetzt.

Entsprechend §7 Abs. 5 ZerlG gilt diese Zerlegungsquote für das »… dritte Jahr, das dem Feststellungszeitraum folgt«. Die für den Feststellungszeitraum 2007 ermittelten Quoten gelten demnach für das Jahr 2010. Der tatsächliche Saldo von Forderungen und Gegenforderungen ist so vom jeweils aktuellen kassenmäßigen Lohnsteueraufkommen in den Ländern abhängig. Das ausgleichsberechtigte Land erhält aus dem laufenden Lohnsteueraufkommen des Einnahmelandes den dieser Quote entsprechenden Betrag. Dadurch werden die Veränderungen des Lohnsteueraufkommens während des Anwendungszeitraums der Quote berücksichtigt.

Ein Blick in die Zukunft der Lohnsteuerzerlegung

Für den Feststellungszeitraum 2008 sind die Ergebnisse der Lohnsteuerzerlegung bereits am 30. Juni 2011 den obersten Finanzbehörden der Länder vorzulegen. Der Gesetzgeber verkürzte die Periodizität auf eine jährliche Lohnsteuerzerlegung und nutzte so den Rationalisierungseffekt der elektronischen Lohnsteuerbescheinigung.

Ab dem Jahr 2012 soll ganz auf die papierne Lohnsteuerkarte verzichtet werden. Mit der Lohnsteuerkarte 2010 wurden nach 85 Jahren das letzte Mal die sogenannten Lohnsteuerabzugsmerkmale auf Pappe ausgegeben. Diese Informationen, wie zum Beispiel Steuerklasse oder die Höhe bestimmter Freibeträge, werden in Zukunft in einer Datenbank der Finanzverwaltung hinterlegt sein (Elektronische LohnSteuerAbzugsmerkmale = ELStAM). Aus dieser Datenbank sollen den Arbeitgebern die entsprechenden Daten für ihre Mitarbeiter bereitgestellt werden. Dieses neue Verfahren wird auch Auswirkungen auf die Lohnsteuerzerlegung haben, zum Beispiel bezüglich der Vollständigkeit des Materials und einer besseren Datenqualität. Künftig kann das Zerlegungsergebnis noch genauer und eventuell auch schneller bereit gestellt werden.