Ausgleichswirkungen des kommunalen Finanzausgleichs von Baden-Württemberg
Der kommunale Finanzausgleich ist ein Finanzierungssystem, mit dem der Staat seiner Pflicht nachkommt, die Gemeinden zu finanzieren. Der Begriff Kommune umfasst die Gemeinden, die Gemeindeverbände, einschließlich der kreisfreien und kreisangehörigen Städte und der Landkreise. Sie sind die »wichtigsten Aufgabenträger auf der unteren Stufe der öffentlichen Verwaltung«1. Der kommunale Finanzausgleich beruht auf den Finanzbeziehungen zwischen dem Bundesland und seinen Gemeinden (vertikal) sowie zwischen den Gemeinden und Gemeindeverbänden (horizontal) untereinander. Folglich hat er eine Funktion, in der der Staat als Vermögensverwalter auftritt (fiskalisch), indem er die Finanzen der Gemeinde aufstockt und verstärkt. Eine weitere Funktion ist die redistributive Funktion, nämlich die unterschiedlichen Finanzkräfte der Kommunen mithilfe finanzwirtschaftlicher Maßnahmen auszugleichen. Ziel des kommunalen Finanzausgleichs ist es, die finanzielle Situation der Kommunen durch die Erweiterung der Finanzen an die Aufgabenbelastung anzupassen.
Grundlagen des kommunalen Finanzausgleichs
Der kommunale Finanzausgleich besteht fast so lange wie das Land Baden-Württemberg. Bei diesem Finanzausgleichsystem steht dem Landesgesetzgeber eine politische Ausgestaltung in eigener Verantwortung zu. So kommt es zu regelmäßigen Anpassungen, die zu einem komplexen Geflecht ineinandergreifender Regelungen führen. Das Land entscheidet dabei über die Art, den Umfang und die Gewährleistung der Finanzausstattung der Gemeinden. Es müssen sachgerechte Entscheidungen aufgrund der unterschiedlichen Finanzkraft getroffen werden, indem der Finanzbedarf gewichtet und die vorhandenen Mittel der Gemeinden gesteuert werden.
Rechtsgrundlagen
Das Land hat den Gemeinden und Gemeindeverbänden gem. Art. 73 Abs. 1 der Landesverfassung (LV) eine ausreichende Finanzausstattung zu garantieren, sodass diese ihre Aufgaben erfüllen können. Dazu fließen Mittel zwischen dem Land und den Gemeinden, die zusammen den kommunalen Finanzausgleich bilden. Den Gemeinden steht das Recht zu, teilweise eigene Steuern und öffentliche Abgaben zu erheben (Art. 73 Abs. 2 LV). Den anderen Teil erhalten sie durch Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich. Durch diese ausreichende Finanzausstattung wird die Selbstverwaltung der Kommunen gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz (GG) garantiert. Die Selbstverwaltung umfasst die eigenverantwortliche Regelung von Angelegenheiten in der örtlichen Gemeinschaft und das gemeinsame Wohl der Einwohner unter Einhaltung der jeweiligen Gesetze (§ 2 Abs. 1 GemO2). Die Selbstverwaltung der Kommunen umfasst auch die Führung des Haushalts, indem sie ihre Einnahmen und Ausgaben selbst tätigen und verwalten.
Ausgaben und Einnahmen der Gemeinden
Die Grundversorgung der Bürger ist eine der wichtigsten Aufgaben, die eine Gemeinde erfüllen muss. Zu der sogenannten Daseinsvorsorge zählt die Wasser- und Energieversorgung sowie die Entsorgung und Abfallbeseitigung, die mit Ausgaben verbunden sind. Zu diesen und weiteren Aufgaben sind die Gemeinden durch Gesetz verpflichtet (§ 2 Abs. 2 GemO), da sie für die örtliche Gemeinschaft erforderlich und unentbehrlich sind. Weiter können Land und Bund den Gemeinden Pflichtaufgaben nach Weisung (§ 77 Abs. 3 GemO) auferlegen, beispielsweise die Durchführung von Wahlen.
Darüber hinaus gibt es freiwillige Aufgaben wie Vereinsförderung, Veranstaltungsangebote, die Traditionspflege oder das Anlegen von Wanderwegen. Bei Aufgabenübertragungen vom Bund und Land kommt die Frage auf, wer die dadurch entstehenden Kosten tragen muss. Die Kostenerstattungspflicht bei der Aufgabenübertragung durch den Staat bestimmt das Konnexitätsprinzip. Das Konnexitätsprinzip wird jedoch im Rahmen dieses Beitrags ausgeklammert, da es für die Erörterung der Ausgleichswirkungen des kommunalen Finanzausgleichs weitgehend irrelevant ist.
In § 78 GemO sind die Grundsätze der Erzielung von Erträgen und Einzahlungen geregelt. Zur Erfüllung ihrer Aufgaben erheben die Gemeinden Steuern und Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften, weiterhin Entgelte für Leistungen. Eine Kreditaufnahme ist gemäß § 78 Abs. 3 GemO nur denkbar, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.
Da alle erforderlichen Aufgaben und die damit verbundenen Ausgaben von den meisten Kommunen aus eigenen Steuern und Abgaben nicht finanziert werden können, zählen zu den wesentlichen Einnahmequellen die Finanzzuweisungen des Landes.
Finanzierung des kommunalen Finanzausgleichs
Finanzausgleichsmasse
Aus verschiedenen Quellen steht dem Land Baden-Württemberg ein bestimmter Betrag für den kommunalen Finanzausgleich zur Verfügung: die sogenannte Finanzausgleichsmasse. Sie wird vor der Durchführung des kommunalen Finanzausgleichs bestimmt und definiert den Umfang der zu verteilenden Mittel. Sie setzt sich zusammen aus den Gemeinschaftssteuereinnahmen und der Finanzausgleichsumlage, die den Gemeinden und Landkreisen abverlangt wird.
Nach Art. 106 Abs. 7 GG in Verbindung mit Art. 73 Abs. 3 LV ist das Land verpflichtet, die Gemeinden am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftssteuern mit einem von der Gesetzgebung bestimmten Hundertsatz zu beteiligen, dem sogenannten Prinzip des Steuerverbunds. Der Steuerverbund, der aus dem Landesanteil an der Einkommensteuer, der Körperschaftssteuer, der Umsatzsteuer und der Gewerbesteuerumlage abzüglich eines bestimmten Betrags gemäß § 1 Abs. 1 des Finanzausgleichsgesetzes (FAG) gespeist wird, nennt sich Verbundsatz. Seit 1967 beträgt dieser 23 %. Der Länderfinanzausgleich spielt bei der Berechnung der Finanzausgleichsmasse mit ein, da der Landesanteil an den Gemeinschaftssteuern um den Betrag erhöht oder verringert wird, den das Land im Länderfinanzausgleich erhält oder an ihn entrichtet. Baden-Württemberg ist hier seit Jahren Geberland.
Zunächst wird die Finanzausgleichsmasse nach § 1b FAG in zwei Massen unterschieden: die Finanzausgleichsmassen A und B. Aus der Finanzausgleichsmasse A werden Mittel für Sonderlasten (zweckgebundene Vorwegentnahmen gemäß § 2 FAG) und Schlüsselzuweisungen (§ 3 FAG) für laufende Zwecke verwendet. Nach Abzug der Vorwegentnahmen gemäß § 2 FAG wird die restliche Finanzausgleichsmasse A wie folgt verteilt: 74,89 % erhält die Schlüsselmasse der Gemeinden, 20,33 % gehen an die Schlüsselmasse der Landkreise und 4,78 % an die Schlüsselmasse der Stadtkreise.
Die Aufteilung der Finanzausgleichsmasse B, aus der Investitionsmittel finanziert werden, ist in § 3a FAG geregelt. Zunächst wird aus Masse B der Ausgleichsstock entnommen, ein Fonds für finanzschwache Gemeinden in Höhe von 87 Mill. Euro. 830 Mill. Euro fließen dem kommunalen Investitionsfonds zu. Aus diesem Fonds kommen Mittel für Infrastrukturinvestitionen. Die restliche Finanzausgleichsmasse B wird für die kommunale Investitionspauschale (§ 4 FAG) verwendet.
Mittelverwendung
Aus der Finanzausgleichsmasse erfolgen die Zuweisungen an die Gemeinden unter Berücksichtigung der Steuerkraft und der Einwohnerzahl. Je größer die Gemeinde desto höher ist auch der Mittelaufwand, denn die größeren Gemeinden übernehmen Zentralfunktionen. Sie stellen Einrichtungen und Infrastrukturmaßnahmen auch für kleinere Gemeinden zur Verfügung, da jene sich diese oft nicht leisten können.
Bedarfsermittlung
Der Finanzbedarf einer Gemeinde wird durch eine Bedarfsmesszahl festgelegt. Zur Berechnung wird die Einwohnerzahl mit einem Kopfbetrag gemäß § 7 Abs. 2 FAG vervielfacht. Bei Gemeinden mit weniger als 3 000 Einwohnern wird der Grundkopfbetrag angesetzt. Bei Gemeinden mit höherer Einwohnerzahl wird der Grundkopfbetrag entsprechend angepasst. Der Stadt Stuttgart stehen demnach 186 % zu. Ob diese Anpassungen für größere Gemeinden wirklich gerechtfertigt sind, ist strittig.
Steuerkraftmesszahl
Die Steuerkraft einer Gemeinde wird durch die Steuerkraftmesszahl gemäß § 6 FAG festgelegt und setzt sich aus folgenden Anteilen zusammen: der Grundsteuer A von land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken und der Grundsteuer B von allen übrigen Grundstücken sowie der Gewerbesteuer, gemindert um die Gewerbesteuerumlage des 2. vorangegangenen Jahres. Das Aufkommen wird mit Hilfe eines einheitlichen Hebesatzes (Anrechnungshebesatz) umgerechnet. Darauf wird der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer und der Familienleistungsausgleich gemäß § 29a FAG addiert. Der Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer des 2. vorangegangenen Jahres wird mit 80 % einbezogen.
Schlüsselzuweisungen
Die verfügbaren Mittel erhalten die Kommunen durch Zuweisungen. Unterschieden werden sie in allgemeine und zweckgebundene Zuweisungen. Zweckgebundene Zuweisungen gehen an die Kommunen durch Bedarfszuweisungen. Die allgemeinen, die Schlüsselzuweisungen, stellen das Kernstück der Finanzzuweisungen in Baden-Württemberg dar. Sie werden aus 74,1 % der Finanzausgleichsmasse A finanziert und sind im ersten Abschnitt, Unterabschnitt B FAG festgelegt. Sie gelten als wichtigste Einnahmequelle der Gemeinden im Rahmen des Finanzausgleichs.
Die Schlüsselzuweisungen werden gemäß § 5 Abs. 1 FAG nach dem Schlüssel der mangelnden Steuerkraft verteilt. Um die Schlüsselzahl – den Maßstab des zu definierenden Finanzbedarfs einer Gemeinde – bestimmen zu können, wird die Steuerkraftmesszahl der Bedarfsmesszahl gegenübergestellt. Die Zuweisung wird nach der Höhe des festgelegten Hundertsatzes des Unterschiedsbetrags, der sogenannten Ausschüttungsquote verteilt. Die Ausschüttungsquote ist das Verhältnis der gesamten Schlüsselmasse zu den Schlüsselzahlen aller Gemeinden, ausgenommen der Mehrzuweisungen. Hohe Ausschüttungsquoten begünstigen finanzschwache Gemeinden. Hingegen kommen hohe Kopfbeträge den finanzstarken Gemeinden zugute. Um hierbei einen auszugleichenden Maßstab zu finden, wird eine Ausschüttungsquote von etwa 70 % festgelegt.
Die Schlüsselzuweisungen nach der mangelnden Steuerkraft sollen die fehlenden eigenen Steuereinnahmen der Gemeinden ergänzen. Das heißt, wenn sich bei einer Gemeinde kein Fehlbetrag ergibt, da sie über ausreichend eigene Steuereinnahmen verfügt, um ihre Ausgaben zu decken, erhält sie keine Schlüsselzuweisungen nach mangelnder Steuerkraft. Diese Gemeinden werden abundante Gemeinden genannt.
Für besonders finanzschwache Gemeinden genügen Finanzmittel durch die Schlüsselzuweisungen nach der mangelnden Steuerkraft nicht. Deshalb erhalten sie Mehrzuweisungen, um den Fehlbetrag vollständig auszugleichen (§ 5 Abs. 3 FAG). Dies nennt man die Sockelgarantie. Sie greift ein, wenn die Steuerkraftmesszahl weniger als 60 % der Bedarfsmesszahl beträgt. Dieser Fehlbetrag bis zu 60 % wird dann durch die Mehrzuweisungen gedeckt. Diese finanzschwachen Gemeinden nennt man Sockelgarantiegemeinden.
Kommunale Investitionspauschale
Als weitere Schlüsselzuweisung erhalten die Gemeinden die kommunale Investitionspauschale gemäß § 4 FAG in Verbindung mit § 3a Abs. 2 FAG. Sie soll für Investitions- und Unterhaltungsmaßnahmen verwendet werden. Die Investitionspauschale bemisst sich nach einer umgerechneten Einwohnerzahl, wodurch finanzschwächere Gemeinden eine höhere Zuweisung erhalten. Die Einwohner der Gemeinden werden gemäß § 4 Abs. 2 FAG nach der Steuerkraftsumme pro gewichteten Einwohner im Landesdurchschnitt in Stufen eingeteilt und mit dem jeweiligen Hundertsatz des Landesdurchschnitts multipliziert. Die Steuerkraftsumme ist in § 38 FAG geregelt und setzt sich aus der Steuerkraftmesszahl und den Schlüsselzuweisungen nach der mangelnden Steuerkraft des 2. vorangegangenen Jahres zusammen.
Ausgleich von Sonderlasten
Für finanzielle Belastungen durch besondere Aufgaben der Gemeinden gibt es eine Reihe von Sonderlastenausgleichen. Bei der Schulfinanzierung werden die Lasten zwischen dem Land und den Gemeinden aufgeteilt. Das Land übernimmt die Personalkosten der Lehrer und die Gemeinden zahlen die sächlichen Schulkosten. Öffentliche Schulen gemäß § 4 Abs. 1 SchulG3 erhalten pro Schüler einen Beitrag für die laufenden Schulkosten, den sogenannten Sachkostenbeitrag (§ 17 FAG). Vom Sachkostenbeitrag ausgenommene Schulen sind Grundschulen und Fachschulen. Durch den Sachkostenbeitrag sollen die laufenden sächlichen Kosten des Schulbetriebs angemessen ausgeglichen werden. Ein angemessener Ausgleich wird bei 90 % der tatsächlichen Kosten angesehen.
Der Familienleistungsausgleich besagt, dass das Land den Gemeinden von den Umsatzsteuermehreinnahmen des Landes 26 % zur Verfügung stellt. Die Verteilung erfolgt durch Schlüsselzahlen.
Zu den Sonderlasten zählt auch der Soziallastenausgleich. Dieser soll gemäß den §§ 21 und 22 FAG die unterschiedlichen Belastungen der Stadt- und Landkreise im Bereich der Sozialhilfeausgaben ausgleichen. Weitere Sonderlastenausgleiche sind unter anderem der Verkehrslastenausgleich, Kindergartenlastenausgleich und Zuweisungen für die Kleinkindförderung sowie der Fremdenverkehrslastenausgleich.
Umlagen
Zum allgemeinen Finanzierungsinstrument des kommunalen Finanzausgleichs zählen die Umlagen. Die Umlagen sollen durch die Umverteilung der Kosten zum Ausgleich der allgemeinen Finanzkraft führen. Hierbei sind sachgemäße Umlagemaßstäbe zu setzen, um die gewünschten Finanzausgleichseffekte zu erzielen.
Finanzausgleichsumlage
Das Land erhebt jährlich eine Finanzausgleichsumlage von den Gemeinden und Landkreisen (§ 1a FAG). Diese dient letztlich dem Ausgleich zwischen steuerstarken und steuerschwachen Gemeinden und Landkreisen, indem Finanzkraft abgeschöpft wird, um finanzschwächere Gemeinden besser unterstützen zu können. Herrschende Ungleichverteilungen zwischen den Gemeinden sollen dadurch abgeschwächt werden.
Die Finanzausgleichsumlage beträgt 22,1 % der Bemessungsgrundlage, höchstens jedoch 32 %. Bei Gemeinden ist die Bemessungsgrundlage die Steuerkraftsumme (§ 6 FAG) und bei den Landkreisen ein Teilbetrag der Steuerkraftsumme. Der weitaus größte Teil des Aufkommens fließt der Finanzausgleichsmasse zu, der übrige Teil dem Landeshaushalt.
Kreisumlage
Die Kreisumlage wird für alle im selben Landkreis liegende Gemeinden pro Jahr einheitlich mit einem Hundertsatz der Steuerkraftsumme der Gemeinden des Landkreises bemessen, dem sogenannten Umlagesatz (§ 35 FAG). Die Kreisumlage stellt für die Landkreise die wichtigste Einnahmequelle dar und schafft zusätzlich einen horizontalen Ausgleich zwischen den Gemeinden und den Kreisen.
Ausgleichswirkungen
Das System des kommunalen Finanzausgleichs soll in allen Teilen Baden-Württembergs auch den weniger steuerstarken Gemeinden ihre Aufgabenerfüllung ermöglichen, ohne die Stellung der finanzstärkeren Gemeinden zu beseitigen. Erforderlich ist jedoch die sorgfältige Interessenabwägung der steuerstärkeren und der steuerschwächeren Gemeinden. Nur dann ist ein insgesamt ausgewogener Ausgleich realisierbar.
Übersicht 7 zeigt die Leistungen im kommunalen Finanzausgleich 2011 von Baden-Württemberg im vertikalen Ausgleich, der durch den horizontalen Ausgleich unter den Gemeinden und Landkreisen ergänzt wird.
Die Kommunen erhielten vom Land Zuweisungen für den Schullasten- und Verkehrslastenausgleich sowie Mittel für Ausbildungskosten und die Kinderförderung. Der Schullastenausgleich setzt sich aus den Sachkostenbeiträgen der jeweiligen Schulen zusammen. Hinzugerechnet werden die Schülerbeförderungskosten und die Kosten für die Sicherheitsausstattung. Insgesamt beliefen sich die Mittel hierfür auf 958 Mill. Euro. Beim Verkehrslastenausgleich wurden den Kommunen 192 Mill. Euro zugewiesen. Für die Kinderförderung flossen den Kommunen im Jahr 2011 insgesamt rund 606 Mill. Euro zu.
Die Schlüsselzuweisungen an die Landkreise ergaben insgesamt einen Betrag von 791 Mill. Euro. Als weitere Einnahme erhielten sie von den Gemeinden Kreisumlagen von insgesamt 3 200 Mill. Euro. Die Mittel des Soziallastenausgleichs flossen den Stadt- und Landkreisen beiderseits zu und ergaben in der Summe 119 Mill. Euro. An den kommunalen Finanzausgleich entrichteten die Landkreise und Stadtkreise eine Finanzausgleichsumlage von insgesamt 281 Mill. Euro.
Die Gemeinden erhielten im Verhältnis zur gesamten Verteilung die höchsten Zuweisungsbeträge, insgesamt waren dies 8 543 Mill. Euro. Diese Summe beinhaltet 74,89 % der Schlüsselmasse einschließlich der kommunalen Investitionspauschale, somit Schlüsselzuweisungen nach der mangelnden Steuerkraft und Mehrzuweisungen in Höhe von 3 389 Mill. Euro. Weiter hatten die Gemeinden einen Anspruch auf die Anteile der Einkommensteuer (4 230 Mill. Euro) und der Umsatzsteuer (520 Mill. Euro), die ihnen ebenfalls im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs 2011 zuflossen. Die Mittel für den Fremdenverkehrslastenausgleich beliefen sich auf rund 6 Mill. Euro. Weitere 399 Mill. Euro flossen als Zuweisungen des Familienleistungsausgleichs gemäß § 29a FAG den Gemeinden zu. Auch die Gemeinden beteiligten sich durch Umlagen am Finanzausgleich. Zum einen durch die Finanzausgleichsumlage in Höhe von 2 535 Mill. Euro und zum anderen durch die Gewerbesteuerumlage mit 1 244 Mill. Euro.
Im Schaubild werden die Anteile an der gesamten Ausgleichssumme dargestellt. Rund 37 % flossen den Kommunen in Form von Schlüsselzuweisungen zu. Zu rund 35 % trug der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer bei.
Ausblick
Die Notwendigkeit des kommunalen Finanzausgleichs bleibt unumstritten. Der Bund, die Länder und die Kommunen haben alle ihre durch Gesetz festgelegten Aufgaben zu bewältigen. Jedoch führen die Vielfältigkeit der Steuern und die unterschiedlichen Strukturen und Aufgabenbereiche von Bund, Ländern und Kommunen dazu, dass nicht allen ausreichend Steuern zufließen, um den Aufgaben nachzukommen. Demnach müssen die Finanzströme gerecht umverteilt werden, was weitestgehend im gesetzlichen Ermessen liegt. Die konkreten Probleme und Ansprüche zeigen sich auf der Ebene der Kommunen am deutlichsten, die einen erheblichen Teil der eigenen Finanzhoheit verloren haben und deren Steuerautonomie im Laufe der Jahre beträchtlich abgenommen hat.
Im Hinblick auf die genannten Ausgleichswirkungen des kommunalen Finanzausgleichs sind die Sicherstellung und Förderung der aufgabengerechten Finanzausstattung der Gemeinde zu beachten. Auch eine Grenze hinsichtlich einer übermäßigen Abschöpfung oder gar Unterversorgung einer Gemeinde sollte gezogen werden. Denn nicht nur die Stärkung der Finanzkraft ist ein Ziel des kommunalen Finanzausgleichs, sondern auch der Ausgleich der gemeindlichen Finanzkraftunterschiede.