:: 10/2006

Zentrale IT-Aufbereitung der Baustatistiken: Ein Beispiel für eine neue Form der Zusammenarbeit zwischen Statistischen Landesämtern

Das Statistische Landesamt Baden-Württemberg bietet den anderen Statistischen Landesämtern seit Herbst 2005 die Möglichkeit, alle Baustatistiken zentral in Baden-Württemberg aufbereiten zu lassen. Momentan beteiligen sich die Landesämter aus Hessen, Rheinland-Pfalz und Niedersachsen an dieser neuen Form der Zusammenarbeit innerhalb des Statistischen Verbunds. Allgemeines Ziel dieser IT-Kooperation ist es, die statistische Produktion – also die Erfassung, Prüfung und Aufbereitung der Daten – noch effizienter und wirtschaftlicher zu organisieren. Konkret lassen sich durch die IT-Kooperation bei den Baustatistiken vor allem die Kosten für die Programmpflege und für Programmanpassungen verringern.

Am Anfang stand der Masterplan

Den Anstoß für die Durchführung konkreter Projekte zur Erschließung von neuen Formen der Zusammenarbeit der Statistischen Ämter von Bund und Ländern gab der im Jahr 2003 von den Amtsleitungen verfasste »Masterplan zur Reform der amtlichen Statistik«. Ziel dieses Plans ist es, die amtliche Statistik in Deutschland »fit« für die Herausforderungen der Zukunft zu machen. Konsistent zur aktuellen gesellschaftlichen und politischen Diskussion um Bürokratieabbau und Staatsverschuldung stehen die Bemühungen um die Entlastung der Berichtspflichtigen und zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit des Statistischen Systems im Mittelpunkt.

Im Rahmen von vier Unterplänen des Masterplan-Projekts zielt die »Optimierte Kooperation in der amtlichen Statistik« (Pokal) auf eine Effizienzsteigerung durch statistikbezogenes Zusammenlegen von Aufbereitungstätigkeiten bei einzelnen Ämtern. Ein Amt soll für andere Ämter zentral ausgesuchte Arbeiten erledigen. Diese Konzentration kann grundsätzlich von der reinen EDV-Betreuung bis hin zur fachstatistischen Bearbeitung reichen. Neben der Entwicklung der dazu notwendigen EDV-technischen und organisatorischen Voraussetzungen galt es in diesem Projekt übergreifend administrative Aspekte (zum Beispiel vertragsrechtliche Regelungen, Abrechnungen der Leistungen, Datenschutz) zu klären. Das Statistische Landesamt Baden-Württemberg beteiligt sich aktiv mit seiner Pilotanwendung mDAMAST zur Aufbereitung der Baustatistiken an diesem Projekt.

mDAMAST ermöglicht zentrale IT-Produktion bei dezentraler Steuerung

Bei mDAMAST handelt es sich um eine Weiterentwicklung des seit 1996 für die Aufbereitung der Baugewerbestatistiken eingesetzten und bewährten Verfahrens DAMAST1, das noch zwingend in jedem der 16 Statistischen Landesämter installiert und gepflegt werden musste. Die Möglichkeit zum zentralen Betrieb wurde durch die durchgängige Integration von Länderschlüsseln in die Anwendungssoftware und die Datenbanken geschaffen. Das Altverfahren DAMAST wurde also »mandantenfähig« gemacht – daher der Name mDAMAST. Außerdem wurde die Überarbeitung zum Anlass genommen, das schon einige Jahre alte Verfahren zu modernisieren und an die aktuellen Erfordernisse anzupassen.

Kennzeichnend für mDAMAST ist, dass – trotz zentralem IT-Betrieb – die Unabhängigkeit der Fachabteilungen in den verschiedenen Statistischen Landesämtern gewahrt werden kann. Sie bleiben die Herren des Verfahrens und bestimmen den Ablauf der Aufbereitung sowie die Ergebniserstellung selbst. Die Daten werden – wie bisher – von den Sachbearbeitern in den jeweiligen Statistischen Landesämtern im Dialog erfasst. Programmläufe können direkt durch die Sachgebietsleiter in den Ländern gestartet werden. Die Verarbeitungsprotokolle und Ergebnistabellen sind unmittelbar nach Beendigung der Läufe am Bildschirm einsehbar. Wenig später liegen sie in den Statistischen Ämtern als Druckdateien vor. Darüber hinaus wurde der Datenaustausch so organisiert und automatisiert, dass den Ländern Datenmaterial, das sie zur weiteren Verarbeitung in ihren Ämtern benötigen (Einzelmaterialien, PC-Ausgabedateien), automatisch nach der Durchführung der entsprechenden Programmläufe zugesandt wird. Natürlich können für das Einspielen vorgesehene, von den Partnerländern versandte Dateien auch in mDAMAST übernommen werden. Auf diese Art werden beispielsweise monatlich die Unternehmens- und Betriebsdaten aktualisiert bzw. zeitnah die Online-Meldungen eingespielt. Für die Statistischen Ämter wurde mit mDAMAST somit eine attraktive Anwendung zur zentralen IT-Produktion aller Baustatistiken geschaffen.

Vertragliche Regelungen gewährleisten Sicherheit und Service

Das Statistische Landesamt Baden-Württemberg bietet seit Herbst 2005 allen Statistischen Landesämtern an, die für die Aufbereitung der Baustatistiken notwendige Software zentral zu betreiben. Konkret können 12 Erhebungen über mDAMAST in der Produktionsumgebung Baden-Württemberg aufbereitet werden. Die Zusammenarbeit wird in Verwaltungsvereinbarungen zwischen dem Statistischen Landesamt Baden-Württemberg als Auftragnehmer und den sich an der IT-Kooperation beteiligenden Statistischen Landesämtern, den Auftraggebern geregelt. Die Vereinbarung wird auf unbestimmte Zeit geschlossen. Sie kann mit einer Frist von drei Monaten zum 30. November eines jeden Jahres gekündigt werden.2

Das Statistische Landesamt Baden-Württemberg hat einen Benutzerservice eingerichtet, der die zur Fehlerbehebung notwendigen Maßnahmen einleitet und koordiniert. Die Ansprechpartner sind von Montag bis Donnerstag während der Kernzeiten mindestens 8 Stunden und Freitags für 6 Stunden verfügbar und stoßen die Problembearbeitung an. So kann den beteiligten Statistischen Landesämtern bei Problemen und Schwierigkeiten unbürokratisch und schnell geholfen werden.

Die Partnerämter richten für den Datenaustausch die notwendigen erforderlichen Freischaltungen in ihrem Land ein und sind für die Verteilung der Dateien innerhalb ihres Statistischen Landesamtes selbst verantwortlich. Für die laufende Aufbereitung benötigte Dateien sind von ihnen rechtzeitig bereitzustellen. Die konkrete Steuerung der Datenverarbeitung erfolgt eigenständig. Das Statistische Landesamt Baden-Württemberg stellt den Ländern die Aufwendungen für die einmalige Migration und den laufenden Betrieb in Rechnung.

Die Pioniere und ihre Erfahrungen

Angenommen wurde dieses Angebot bislang von den Statistischen Landesämtern in Hessen, Rheinland-Pfalz und Niedersachsen, sodass zwischenzeitlich in Abhängigkeit von der Erhebung etwa 25 bis 50 % aller in Deutschland bei den Baustatistiken zu bearbeitenden Meldungen/Datensätze über mDAMAST-Baden-Württemberg aufbereitet werden. Die Kooperation mit Hessen und Rheinland-Pfalz besteht bereits seit November 2005. Niedersachsen kam im April 2006 hinzu, sodass in den Partnerländern zwischenzeitlich fundierte Meinungsbilder zu dieser neuen, zukunftsweisenden Form der Zusammenarbeit im Statistischen Verbund vorliegen. Für diesen Beitrag wurden die Standpunkte und Erfahrungen in Form von schriftlichen Interviews bei den beteiligten Statistischen Landesämtern eingeholt.

Effizienzgewinne sind das Ziel

Welche Überlegungen führten überhaupt dazu, das Angebot von Baden-Württemberg anzunehmen? Dr. Jeske, der zuständige Leiter der Abteilung »Wirtschaft, Landwirtschaft und Umwelt« im Statistischen Landesamt Rheinland-Pfalz führt dazu aus: »Mit der im Masterplan zur Reform der amtlichen Statistik angestrebten optimierten Kooperation haben sich das Statistische Landesamt Rheinland-Pfalz und andere Statistische Ämter der Länder und des Bundes das ehrgeizige Ziel gesetzt, durch eine engere Zusammenarbeit die Statistikproduktion noch effizienter und wirtschaftlicher durchzuführen als bisher.« Herr Rapior, der in Hessen für die Leitung der Abteilung IV: »Produzierendes Gewerbe, Wohnen, Umwelt und Energie« zuständig ist, meint ergänzend: »Im Bereich der baugewerblichen Statistiken arbeiten wir bereits seit geraumer Zeit mit dem DAMAST-Verfahren und sind mit diesem fachlich durchaus zufrieden. Das Angebot des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg war für uns daher insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Steigerung der Effizienz der Datenverarbeitung von Interesse.« Laut Herrn Irps, dem Leiter des Referats 32 »Produzierendes Gewerbe, URS99« und stellvertretendem Abteilungsleiter, beteiligt sich Niedersachsen auch an dem Projekt »[…]weil es fundamental daran interessiert ist, den Masterplan umzusetzen.«

Gute Erfahrungen mit den bisherigen Programmen des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg, die Hoffnung auf Effizienzgewinne und der Wille zur Umsetzung einer gleichberechtigten und sinnvollen Neuordnung der Arbeitsteilung zwischen den Ländern stellen somit für die beteiligten Statistischen Landesämter den Antrieb zur IT-Kooperation dar.

Der »Umzug« verlief problemlos

Zunächst war für die Partnerländer das mDAMAST-System in Baden-Württemberg einzurichten. Umfangreiche Datenbestände mussten dafür aus den in Rheinland-Pfalz, Hessen und Niedersachsen bislang genutzten DAMAST-Datenbanken nach mDAMAST in die Produktionsumgebung Baden-Württemberg migriert werden. Auch galt es die Zugangsvoraussetzungen für diese Länder zu schaffen, einige länderabhängige Anpassungsarbeiten an mDAMAST durchzuführen und die entsprechenden Einrichtungen für einen möglichst reibungslosen Datenaustausch vorzunehmen. Der Übergang von DAMAST in den Partnerämtern hatte dabei möglichst schnell und reibungslos zu erfolgen. Schließlich wollten alle beteiligten Landesämter ihren Verpflichtungen gegenüber dem Statistischen Bundesamt nachkommen und auch im Umstellungsmonat ihre Ergebnisse für die monatlichen und vierteljährlichen Erhebungen termingerecht liefern. Dass dieses ehrgeizige Ziel dann tatsächlich auch erreicht wurde, zeigt, wie gut die vier Statistischen Landesämter bei diesem Projekt zusammen gearbeitet haben. Der Umstieg wurde jeweils innerhalb von wenigen Arbeitstagen bewältigt.

Zum Ablauf befragt, sagt Herr Rapior: »Die Programme und Jobgerüste zum Migrieren der Daten aus DAMAST in mDAMAST wurden uns – entsprechend der im Vorfeld getroffenen Terminvereinbarungen – rechtzeitig zugesandt. Sie waren gut dokumentiert. Hinsichtlich des Datenaustauschs gab es weder Entlade-Probleme bei uns noch Lade-Probleme im Host in Stuttgart.«

Dr. Jeske berichtet von »[…]gewissen Anlaufschwierigkeiten, die nun ausgeräumt sind, sodass der Datenaustausch immer besser läuft«. Natürlich galt es noch Erfahrungen zu sammeln, von denen dann bereits das Statistische Landesamt Niedersachsen profitierte. Herr Irps äußert dazu: »Der Umstieg auf mDAMAST war sowohl im Statistischen Landesamt Baden-Württemberg als auch im Niedersächsischen Landesamt für Statistik gut vorbereitet und verlief ohne nennenswerte Schwierigkeiten. Datenaustausch und Migration waren problemlos zu durchlaufen. Wir hatten allerdings den Vorteil, von den Erfahrungen mit Rheinland-Pfalz und Hessen zu profitieren.«

IT-Kooperation bewährt sich auch im Arbeitsalltag

In weiten Teilen, so berichten die Landesämter einvernehmlich, ist bereits nach kurzer Zeit der Alltag eingetreten. Das Statistische Landesamt Rheinland-Pfalz teilt mit: »Nachdem die nahezu reibungslose Startphase abgeschlossen war, ging es in den folgenden Wochen zu einem fast problemlosen Handling über.« Auch Herr Irps aus Niedersachsen äußert sich positiv: »Niedersachsen ist zwar erst zwei Monate im Boot, aber die Eingewöhnungsphase ist absolviert. Der Alltag im Umgang mit mDAMAST ist eingekehrt.« In Hessen wird das etwas zwiespältiger gesehen, Herr Rapior meint: »Für den Bereich der bau-gewerblichen Statistiken kann ich Ihre Frage mit »Ja« beantworten. Für den Bereich der Bautätigkeitsstatistiken – hier befinden wir uns ja quasi noch in der Testphase – war eine schnelle friktionslose Umstellung nicht zu erwarten.«

Herr Irps kommentiert: »Es gibt schon manchmal Schwierigkeiten bezüglich der Performance und der Verfügbarkeit des Systems. Die Ursachen hierfür sind vielfältiger Natur, zum Beispiel schwankende Datenübertragungsraten per Internet und wechselnde Verfügbarkeit der genutzten Internetverbindung. Daraus resultieren Einbußen der Programmperformance und manchmal ist eine Neuanmeldung wegen Leitungszusammenbruch notwendig.«

Gegenüber früher bemerken die Ämter somit vor allem bei großen Datenmengen die Fühlbarkeit schwankender Datenübertragungsraten. Auch zwangsweise Abbrüche wegen Leitungsstörungen kommen vor. Zeitweise sind mehrere Anläufe notwendig, um die Verbindung mit dem Host herstellen zu können. Diese Schwierigkeiten sind auf die gegenüber der dezentralen Produktion komplexeren Verbindungsstrukturen zwischen den Geräten vor Ort in den Partnerämtern und dem Host in Stuttgart zurückzuführen. Sie kommen vereinzelt vor, trüben die insgesamt aber guten Erfahrungen nur leicht. Dr. Jeske aus Rheinland-Pfalz meint: »Die eben erwähnten Leitungsprobleme lassen sich sicher lösen und stellen kein Grundsatzproblem dar.« Alle vier an der Kooperation beteiligten Statistischen Landesämter sehen daher optimistisch in die Zukunft und glauben, dass sich die vergleichsweise geringen Probleme mit der Zeit vollständig lösen lassen.

Die Zusammenarbeit ist partnerschaftlich und gut

Zur Abgabe eines Urteils bezüglich der Zusammenarbeit zwischen dem Statistischen Landesamt Baden-Württemberg und dem eigenen Amt aufgefordert, vergibt Hessen die Note »gut« und beschreibt die Zusammenarbeit mit den Adjektiven »kooperativ und angenehm«, sofortige Erreichbarkeit und die umgehende Reaktion der Ansprechpartner werden gelobt. Niedersachsen lässt sich gar zu einem »hervorragend« hinreißen und betont: »Die Kommunikation war und ist vorbildlich. Lösungswege für auftretende Probleme werden direkt angeboten, nötigenfalls wird per Telefon Unterstützung angeboten.« Auch die Rheinland-Pfälzer äußern sich zu diesem Aspekt positiv: »Die Betreuung durch das Statistische Landesamt Baden-Württemberg war von Anfang an in vollem Umfang gewährleistet.« Das hört Baden-Württemberg natürlich gern. Der hier für die Abteilung 4: »Gewerbliche Wirtschaft« zuständige Abteilungsleiter, Dr. Votteler, legt aber auch Wert darauf, dass dies kein einseitiges Geschäft ist: »Gemeinsam mit aufgeschlossenen und kompetenten Partnern kann man auch unvorhersehbare Hürden nehmen.«

Die Bilanz ist also gut

Die Nutzung des Angebots zur zentralen IT-Aufbereitung bedeutet für die an der IT-Kooperation beteiligten Ämter, dass sie zur Aufbereitung ihrer Baustatistiken das in Baden-Württemberg eingerichtete IT-System nutzen. Das Programm muss also nicht mehr in jedem dieser Länder installiert und gewartet werden. Sämtliche anfallenden Arbeiten werden von den Experten in Baden-Württemberg durchgeführt, die diese Anwendung auch konzipiert und programmiert haben. Die übrigen Statistischen Ämter benötigen dafür kein Fachpersonal mehr. Im Idealfall – nämlich dann, wenn sich alle Statistischen Landesämter an dieser Kooperation beteiligten – würden im Statistikverbund für Programmpflege und -anpassungen nur noch 6,25 % der bisherigen Kosten anfallen. Gewisse Kosteneinsparungen wird man auch in weiteren Bereichen realisieren können zum Beispiel Datenbankadministration, Systemtechnik, Produktionssteuerung und DV-Organisation. Aus Hessen ist von Herrn Rapior zu vernehmen: »In der Tat konnte sich unsere Datenverarbeitung durch das zentrale Hosting des Verfahrens in Stuttgart ein Rationalisierungspotenzial erschließen.« Und Herr Irps aus Niedersachsen sieht in der Verwirklichung der Masterplan-Bestrebungen zur optimierten Kooperation eine neue Perspektive: »Die langjährige erfolgreiche Zusammenarbeit im Rahmen des Programmierverbundes erhält damit eine neue Qualität, von der eine weitere Effizienzsteigerung erwartet wird.«

… und es geht weiter!

Aufgrund der bisher bei der IT-Kooperation der Baustatistiken gewonnenen Erfahrungen ist das Statistische Landesamt Baden-Württemberg der Ansicht, dass die Zentralisierung der IT-Aufbereitung zumindest für bestimmte Statistikbereiche der Weg der Zukunft ist. Es wird daher versuchen, weitere Statistische Landesämter für die IT-Kooperation bei den Baustatistiken zu gewinnen. Mit dieser Einschätzung steht Baden-Württemberg nicht allein. Das nachhaltige Interesse an der Umsetzung der Masterplanziele drückt sich für Herrn Irps auch in der Bereitschaft des Niedersächsischen Landesamtes für Statistik aus »[...] bei der Neuordnung der Aufbereitungsarbeiten von Statistiken zunächst, wie hier geschehen, in Vorleistung zu treten.« Im Gegenzug soll also künftig die Aufbereitung für andere Statistikbereiche durch andere Länder vorgenommen werden. Gegenwärtig wird zudem die Zusammenlegung weiterer Aufgaben durchdacht, zum Beispiel die auf der IT-Kooperation aufsetzende zentrale Datenhaltung. Die Verbindung von fachstatistischen, aufbereitungs- und EDV-technischen Fragestellungen führt überdies zu einer Stärkung des entsprechenden fachstatistischen Bereichs in den jeweiligen Landesämtern. Es bilden sich Kompetenzzentren. Als Diskussionsforen fachstatistischer Fragen und den häufig damit einhergehenden DV-technischen Entwicklungen können diese Länder dann einen besonderen Beitrag im Abstimmungsprozess der Statistischen Landesämter untereinander leisten.

Um den Prozess zu beschleunigen und möglichst rasch erste Erfahrungen weiter zu geben, wurde aus dem Kreis der Leiter der Statistischen Landesämter in Deutschland vor Kurzem vorgeschlagen, das gut funktionierende mDamast als »Härtetest« für das Konzept der zentralen IT-Produktion und darauf aufbauenden zentralen Datenhaltung einzusetzen. Dies würde bedeuten, dass zukünftig in einem Pilotprojekt alle 12 Baustatistiken aller 16 Bundesländer wie beschrieben im Statistischen Landesamt Baden-Württemberg aufbereitet würden. Bis es dazu kommen kann, sind allerdings noch umfangreiche Abstimmungsprozesse und weitere Vorarbeiten nötig.

1 DAMAST = DAtenModell Amtliche STatistik.

2 Beide Vertragsparteien können die Zusammenarbeit außerdem aus wichtigem Grund ohne Einhaltung einer Frist kündigen. Ein wichtiger Grund liegt zum Beispiel vor, wenn der Auftragnehmer seinen Verpflichtungen in schwerwiegender Weise nicht nachkommt oder gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen verstößt.