:: 10/2009

Der Fremdenverkehrslastenausgleich in Baden-Württemberg

Den Gemeinden und Gemeindeverbänden (Landkreisen) des Landes wird in Art. 28 Grundgesetz1 und Art. 73 der Landesverfassung für Baden-Württemberg2 die kommunale Selbstverwaltung garantiert. Zur Ausübung dieser Rechte bzw. zur Erfüllung der daraus resultierenden Aufgaben zur Daseinsvorsorge der Bürger benötigen die Gemeinden dauerhaft die entsprechenden finanziellen Mittel. Die kommunale Selbstverwaltung ist deshalb nicht denkbar ohne eine entsprechende und angemessene Finanzhoheit der Gemeinden. Diese Finanzhoheit besteht neben der Erhebung von eigenen Steuern und der Zuweisung von Anteilen aus Landes- und Bundessteuern sowie der Erhebung von Gebühren und Abgaben auch in der Zuweisung von Mitteln für bestimmte Aufgaben, wie zum Beispiel der Förderung des Fremdenverkehrs. Dieser Sonderlastenausgleich ist geregelt in § 20 des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich (FAG)3.

Die Aufgaben der Kommunen …

Im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung sind die Gemeinden für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuständig. Dies folgt aus Art. 28 Abs. 2 GG; konkretisiert wird dies durch den Katalog der Gemeindehoheiten: die Gebietshoheit, die Organisationshoheit, die Personalhoheit, die Finanzhoheit, die Planungshoheit und die Rechtsetzungshoheit für die Aufgaben des eigenen Wirkungskreises. Es handelt sich hier nicht nur um die Aufgaben, die traditionell vom kommunalen Bereich wahrgenommen werden, wie die Sicherung der Grundversorgung mit Einrichtungen der öffentlichen Daseinsvorsorge (beispielsweise Kindergärten, Kultureinrichtungen, öffentlicher Personennahverkehr, Sport, Ver- und Entsorgung). Es geht hier auch um Aufgaben, die über die genannte Grundversorgung weit hinausgehen. Ein Beispiel dafür ist die Bereitstellung von Einrichtungen, die der Förderung des Fremdenverkehrs dienen. Zur Bewältigung dieser Aufgaben erhalten die betroffenen Gemeinden über den Fremdenverkehrslastenausgleich Zuweisungen, die der außergewöhnlichen Lage und den besonderen Aufgaben dieser Gemeinden Rechnung tragen und ihnen für ihre Aufwendungen, die nicht im alleinigen Interesse der Bürger der jeweiligen Gemeinde stehen, einen Ausgleich gewähren:

  • zur Verbesserung der Qualität und der Attraktivität der öffentlichen Tourismusinfrastruktureinrichtungen
  • zur Stärkung der ökologischen Ausrichtung dieser Einrichtungen
  • zur Erhöhung des Erholungs- und Freizeitwertes der entsprechenden Anlagen in diesen Gemeinden
  • zum Ausbau und zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit dieser Tourismusgemeinden.

Neben dem pauschalen Fremdenverkehrslastenausgleich nach § 20 FAG werden den Fremdenverkehrsgemeinden auf Antrag auch Investitionszuweisungen aus dem Kommunalen Investitionsfonds gewährt. Damit sollen besonders größere Investitionen in Fremdenverkehrsvorhaben unterstützt werden.

… und ihre Einnahmen

Die Gemeindeordnung für Baden-Württemberg4 nennt in § 78 die Grundsätze, die die Gemeinden bei ihrer Mittelbeschaffung zu berücksichtigen haben. Danach haben die Gemeinden des Landes folgende Einnahmequellen in der angegebenen Reihenfolge gemäß ihrer finanziellen Bedeutung:

  • 1. Eigene Steuern und Abgaben
  • 2. Beteiligung an Gemeinschaftssteuern
  • 3. Finanzzuweisungen (des Landes)
  • 4. Sonstige Einnahmen wie Veräußerungserlöse, Zinseinnahmen, Konzessionsabgaben
  • 5. Kredite

Diese Aufzählung nennt bereits an 2. Stelle die Beteiligung an Gemeinschaftssteuern und gleich darauf die Finanzzuweisungen des Landes oder eventuell auch des Bundes. Beide Komplexe sind im Finanzausgleichsgesetz des Landes geregelt. Der kommunale Finanzausgleich verfolgt ähnlich dem staatlichen (Länder)Finanzausgleich zwei Ziele. Auf vertikaler Ebene will er eine ausgabengerechte Mittelverteilung zwischen dem Land und seinen Kommunen sicherstellen und auf horizontaler Ebene will er einen gewissen Ausgleich zwischen den unterschiedlich finanzstarken Kommunen. Da bereits beim vertikalen Finanzausgleich die unterschiedliche Finanzkraft der einzelnen Kommunen berücksichtigt wird (Beispiel: wegbrechende eigene Einnahmen aus Gewerbesteuer werden durch einen höheren Finanzausgleich kompensiert), trägt bereits dieser erste Teil zur Nivellierung der Finanzkraft der Kommunen bei. Die mit dem kommunalen Finanzausgleich verbundene Umverteilung wirkt in Richtung auf annähernd gleichwertige Lebensverhältnisse im ganzen Land. Dieses Ziel wird auch durch die Sonderlastenausgleiche wie dem Fremdenverkehrslastenausgleich verfolgt, die den Besonderheiten von Gemeinden Rechnung tragen.

Nur prädikatisierte Gemeinden erhalten Zuweisungen

Im Rahmen des Fremdenverkehrslastenausgleichs erhalten nur sogenannte »prädikatisierte« Gemeinden Zuweisungen. Nach dem Gesetz über die Anerkennung von Kurorten und Erholungsorten (KurorteG)5 wird auf Antrag für einen Kurort eine Artbezeichnung anerkannt, wenn er die Voraussetzungen für die Artbezeichnung unter Berücksichtigung der im Kur- und Bäderwesen allgemein anerkannten Grundsätze erfüllt. Dies gilt insbesondere für die allgemeinen gesundheitlichen Voraussetzungen. So müssen solche Orte unter anderem über verschiedenartige und leistungsfähige Einrichtungen zur Anwendung eines Heilmittels verfügen und einen für den Kurbetrieb entsprechenden Ortscharakter aufweisen.6 Für eine Gemeinde, die eine Anerkennung als Kurort nicht besitzt, wird auf Antrag die Artbezeichnung »Erholungsort« anerkannt, wenn sie die Voraussetzungen für die Artbezeichnung unter Berücksichtigung der im Fremdenverkehr allgemein anerkannten Grundsätze erfüllt.

Anerkannte Kurorte und anerkannte Erholungsorte, somit prädikatisierte Gemeinden, werden derzeit in Baden-Württemberg nach dem Kurortegesetz nach folgenden Arten unterschieden:

1. Heilbad 24 GemeindenBeispiele: Baden-Baden, Bad Mergentheim, Bad Wildbad
2. Heilklimatischer Kurort 17 GemeindenBeispiele: Baiersbronn, Freudenstadt, Hinterzarten
3. Kneippheilbad und
4. Kneippkurort
5 GemeindenBeispiele: Villingen-Schwenningen, Überlingen, Aulendorf
5. Ort mit Heilquellen- oder Moor(Peloid)-Kurbetrieb 9 GemeindenBeispiele: Waldbronn, Bad Boll
6. Ort mit Heilstollen-Kurbetrieb 2 GemeindenAalen, Neubulach
7. Luftkurort 67 GemeindenBeispiele: Alpirsbach, Feldberg (Schwarzwald), Schramberg
8. Erholungsort175 GemeindenBeispiele: Glottertal, Kressbronn am Bodensee, Meersburg

Damit haben 299 Gemeinden ein Prädikat, das sind gut 27 % der 1 102 Gemeinden in Baden-Württemberg. In vielen Gemeinden sind nur einzelne Ortsteile prädikatisiert und diese oftmals noch unterschiedlich. Dies ist insbesondere auch auf die (große) Gemeindereform in den 70er-Jahren des vorigen Jahrhunderts zurückzuführen.

Bemessungsgrundlage im Fremdenverkehrslastenausgleich

Gemäß § 20 FAG sind die Zuweisungen im Fremdenverkehrslastenausgleich nach den kurtaxepflichtigen Übernachtungen des zweiten vorangegangenen Jahres in den anerkannten Gemeindeteilen zu bemessen. Dabei werden die Übernachtungen in Heilbädern 2-fach, in heilklimatischen Kurorten, Kneippheilbädern, Kneippkurorten und den Orten mit Heilquellen-Kurbetrieb 1,5-fach gewichtet. Diese Gewichtung erfolgt nach dem höchsten Prädikatisierungsgrad eines Ortsteils, wenn die Anerkennung in einer Gemeinde unterschiedlich ist. Die kurtaxepflichtigen Übernachtungen werden jeweils im Abstand von 3 Jahren durch das Statistische Landesamt neu ermittelt.

Anrechenbar im Fremdenverkehrslastenausgleich sind alle Übernachtungen, die nach Gesetz und Satzung objektiv kurtaxepflichtig sind, das heißt Übernachtungen von Personen, die tatsächlich die Möglichkeit haben Kureinrichtungen zu nutzen. Dazu zählen auch die Übernachtungen von Personen, welche aufgrund entsprechender Bestimmungen in der Kurtaxesatzung von der Kurtaxe befreit sind oder für die nur eine ermäßigte Kurtaxe zu entrichten ist. Übernachtungen in der kurtaxefreien Zeit sind hingegen nicht zu berücksichtigen.

Übernachtungen von Aussiedlern in Beherbergungsbetrieben sind nicht kurtaxepflichtig (keine ortsfremden Personen) und können deshalb beim Fremdenverkehrslastenausgleich nicht einbezogen werden. Ebenso bleiben Übernachtungen in Gemeindeteilen, die nicht als Kur- oder Erholungsort anerkannt sind, außer Ansatz.

Bei Entrichtung von Pauschalkurtaxe sind für die Ermittlung der kurtaxepflichtigen Übernachtungen pauschale Übernachtungszahlen wie folgt anzurechnen:

Bei personenbezogener Pauschalkurtaxe

pro Jahrespauschale:50 Übernachtungen
pro Saisonpauschale:30 Übernachtungen
pro Monatspauschale:20 Übernachtungen

Bei wohnungsbezogener oder sonstiger Pauschalkurtaxe

pro Einzimmerwohnung:100 Übernachtungen
pro Mehrzimmerwohnung: 150 Übernachtungen
pro Wohnwagen bzw. Standplatz auf Campingplätzen:150 Übernachtungen
(bei Jahrespauschalen)100 Übernachtungen
(bei Saisonpauschalen) pro Bootsliegeplatz: 75 Übernachtungen

Bei bettenbezogener Pauschalkurtaxe, bei Freizeitheimen und Freizeithütten von Vereinen etc.

bis 9 Betten:300 Übernachtungen
bis 19 Betten:600 Übernachtungen
bis 29 Betten:900 Übernachtungen
bis 39 Betten:1 200 Übernachtungen
40 und mehr Betten:1 500 Übernachtungen

Bedeutung der Kurtaxe für die Gemeinde

Das Kommunalabgabengesetz7 berechtigt die Kur- und Erholungsorte, einen Beitrag für die Bereitstellung und Unterhaltung für zu Kurzwecken geschaffene Einrichtungen zu erheben. Eine Gemeinde, die Zuweisungen im Fremdenverkehrslastenausgleich erhalten will, muss diese Möglichkeit nutzen. Die Einnahmen aus der Kurtaxe sind zweckgebunden. Sie dürfen auch nicht für andere Einrichtungen verwendet werden. Trotzdem können nur teilweise die Kosten für den allgemeinen Kurbereich aus der Kurtaxe abgedeckt werden. Die Differenz muss in anderen Bereichen erwirtschaftet werden oder die Stadt und damit der Steuerzahler müssen zuschießen. Ohne Erhebung einer Kurtaxe würden die Verluste erheblich vergrößert. Die Alternative wäre eine Preiserhöhung in den einzelnen Leistungsbereichen, so müssten zum Beispiel die Eintrittspreise in Badeanstalten erhöht werden.

Die Kurtaxe ist keine »Aufenthaltssteuer«, an der sich die Gemeinde bereichert. Sie bedeutet vielmehr ein pauschales Entgelt für öffentliche Einrichtungen, die der Gast in Anspruch nehmen kann (siehe i-Punkt).

Das Kommunalabgabengesetz bindet die Kurtaxepflicht an die objektive Nutzungsmöglichkeit der Kureinrichtungen. Bei der Ermittlung der kurtaxepflichtigen Übernachtungen einer Gemeinde als Bemessungsgrundlage im Fremdenverkehrslastenausgleich ist eine solche Zuordnung oftmals umstritten. Es treten dann beispielsweise Fragen auf, in welchem Umfang und in welcher Art eine solche Nutzungsmöglichkeit gegeben sein muss. Dem Gast ist es schließlich gleich, ob er als objektiv nicht kurtaxepflichtig eingestuft wird, oder als kurtaxebefreit – wenn eine solche Befreiung in der Satzung geregelt ist –; er zahlt in beiden Fällen nicht.

Zur Vermeidung strittiger Fälle wurde zwischen den Kommunalen Landesverbänden und den zuständigen Landesministerien einvernehmlich festgelegt, dass Übernachtungen von Patienten in Akutkrankenhäusern8 bei der Ermittlung der Bemessungsgrundlage nicht einbezogen werden, wohl wissend, dass einzelne Patienten oder Kranke auf dem Wege der Genesung eventuell Kureinrichtungen nutzen (könnten).

Wer will fehlerfrei entscheiden, ob eine Person, die sich in einem Tourismusort aus beruflichen Gründen aufhält, Kureinrichtungen nutzt oder nutzen kann? Bei der letzten Änderung der einschlägigen Regelung im Kommunalabgabengesetz (KAG) wurde festgelegt, dass von ortsfremden Personen, die in der Gemeinde arbeiten oder in Ausbildung stehen oder sich aus beruflichen Gründen zur Teilnahme an Tagungen oder sonstigen Veranstaltungen in der Gemeinde aufhalten, keine Kurtaxe erhoben wird. Bei Veranstaltungs- und Tagungsteilnehmern kann durch eine Satzungsbestimmung die Kurtaxepflicht allerdings wieder geschaffen werden.

Weiter kann durchaus in Frage gestellt werden, ob es angemessen ist, nur die Übernachtungen in den prädikatisierten Ortsteilen einzubeziehen. Schließlich ist dem Gast, der in einem nicht anerkannten Ortsteil übernachtet und der dennoch auch zur Kurtaxe herangezogen wird, die Nutzung der Kureinrichtungen nicht verboten. Er belastet die Erholungs- oder Kurgemeinde nicht weniger als die vergleichbare Person, die im prädikatisierten Ortsteil wohnt.

Fast die Hälfte der Zuweisungen geht an die Heilbäder

Von den 299 Gemeinden, die prädikatisiert sind, partizipieren nur 119 (40 %) Gemeinden an den Mitteln des Fremdenverkehrslastenausgleichs, da nur diese mehr als 50 000 kurtaxepflichtige Übernachtungen – wie vom FAG gefordert – nachweisen können. Hinzu kommt, dass einige Fremdenverkehrsgemeinden keine Kurtaxe erheben. Auf die Kur- und Erholungsorte verteilen sich die Zuweisungen des Jahres 2009 nach dem Grad der Prädikatisierung wie folgt:

  • Heilbäder: 24 Gemeinden (alle) 2 493 220 Euro
  • Heilklimatische Kurorte: 16 von 17 Gemeinden 1 467 877 Euro
  • Kneippheilbad oder Kneippkurort: 4 von 5 Gemeinden 238 739 Euro
  • Orte mit Heilquellen-Kurbetrieb: 2 von 9 Gemeinden 48 531 Euro
  • Orte mit Heilstollen-Kurbetrieb: keine von 2 Gemeinden 0 Euro
  • Luftkurorte: 45 von 67 Gemeinden 962 609 Euro
  • Erholungsorte: 30 von 175 Gemeinden 787 326 Euro

Durch den Verteilungsmodus der Mittel im Fremdenverkehrslastenausgleich wird fast die Hälfte der Mittel von derzeit 6 Mill. Euro pro Jahr an nur 20 Gemeinden zugewiesen. Das sind nur knapp 7 % der Kur- und Erholungsorte des Landes. Wie sich die Mittel regional verteilen zeigt die Karte.

Entwicklung des Fremdenverkehrslastenausgleichs

Eine pauschale Förderung des Sonderlastenausgleichs für die Fremdenverkehrsgemeinden gibt es seit 1985. Davor erhielten die Fremdenverkehrsgemeinden ausschließlich gezielte Zuweisungen nach dem Kommunalen Investitionsfonds. Ab 1985 bis 1993 traten neben diese Förderung von Einzelmaßnahmen die pauschalen Zuweisungen nach der Anzahl der kurtaxepflichtigen Übernachtungen, die ab 1994 bis 1998 als alleinige Förderung bestand. Die Förderung von Einzelmaßnahmen nach dem Kommunalen Investitionsfonds war in dieser Zeit eingestellt. Von 1994 bis 1998 unterstützte das Land Fremdenverkehrsorte nach dem Maßstab der kurtaxepflichtigen Übernachtungen ab einer Grenze von 50 000 Übernachtungen pro Jahr (Fremdenverkehrslastenausgleich).

Diese sogenannte Pauschalförderung verpflichtete die Empfängerkommunen nicht zwingend, die pauschalen Zuweisungen für die fremdenverkehrliche Infrastruktur zu verwenden. Sie sollten unter dem Gebot der »Eigenverantwortlichkeit und der Weitsicht der Kommunen diese Mittel zur Erhaltung ihrer Wettbewerbsfähigkeit für die eigentliche Zweckbestimmung und nicht zur Deckung des kommunalen Gesamthaushaltes«9 einsetzen. Diese Unterstützung wird als wichtiger Pfeiler zur Finanzierung geplanter Entwicklungsvorhaben und Maßnahmen zur Stärkung des Tourismus betrachtet.

Ab 1998 sollte die Förderung wieder komplett auf die einzelfallbezogene Förderung umgestellt werden. Proteste der betroffenen Gemeinden erzwangen als Übergangsregelung eine erneute zweigleisige Förderung, die seit 1999 als Dauerregelung eingeführt ist. Die Pauschalförderung wird bevorzugt, weil sie einen flexibleren Mitteleinsatz in den betreffenden Gemeinden zulasse und eine klare Trennung zwischen rein fremdenverkehrlicher oder auch der Allgemeinheit dienender Infrastruktur ohnehin nicht möglich sei. Der rein projektbezogenen Förderung werden von vielen Gemeinden nur wenig Erfolgsaussichten bei der Realisierung touristischer Angebote oder Einrichtungen beigemessen, da oftmals Projekte unterstützt werden, die nur indirekt als Tourismuseinrichtungen anzusehen sind. Gegenwärtig wird der Tourismus im Land Baden-Württemberg je zur Hälfte durch Pauschalförderung und Projektförderung unterstützt.

Ausblick

So wichtig die Förderung der Erholungs- und Kurorte durch das Land auch ist, so wird immer wieder die Frage aufkommen, ob die Pauschalförderung der richtige Weg ist oder ob ein anderer Modus für eine Fremdenverkehrsförderung geeigneter wäre. Vor dem Hintergrund der bisherigen Entwicklung kann man zu dem Schluss kommen, dass die jetzige Lösung der Tourismus-Infrastrukturförderung und der Förderung der Kur- und Erholungsorte in Baden-Württemberg eine salomonische Lösung in der Gesamtsicht der Fördermöglichkeiten darstellt. Schließlich gibt es neben dem Fremdenverkehrslastenausgleich, der für die touristische Infrastruktur eingesetzt werden soll, viele weitere Akteure der investiven Tourismusförderung wie:

  • Naturparke (für kleinere Maßnahmen)
  • Leader+ (EU-Förderung)
  • INTERREG (bei grenzüberschreitenden Maßnahmen)
  • Städtebauförderung
  • Ausgleichsstock
  • ELR – Entwicklungsprogramm Ländlicher Raum (zum Beispiel private Bergbahnen und Skilifte)

Hier finden sich mehrere Ansätze um die Wettbewerbsfähigkeit der baden-württembergischen Tourismusgemeinden durch die Qualität und Attraktivität öffentlicher Tourismuseinrichtungen zu sichern und auszubauen, die Entwicklung strukturschwacher Gebiete zu unterstützen und so den Erholungs- und Freizeitwert im Land zu erhöhen.

1 Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland (GG) vom 23. Mai 1949 (BGBl I, S. 1).

2 Landesverfassung für Baden-Württemberg (LV) vom 11. November 1953 (GBl. S. 173).

3 Gesetz über den Kommunalen Finanzausgleich (FAG) vom 1. Januar 2000 (GBl. S. 14).

4 Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (GemO) vom 24. Juli 2000 (GBl. S. 582).

5 Gesetz über die Anerkennung von Kurorten und Erholungsorten (KurorteG) vom 14. März 1972 (GBl. S. 70).

6 Vgl. §§ 4 bis 9 KurorteG.

7 Kommunalabgabengesetz (KAG) vom 17. März 2005 (GBl. S. 206).

8 Akutkrankenhaus ist die klassische Klinik im Gegensatz zu einer Kur- oder Rehabilitationsklinik im Sinne einer stationären, akut therapeutischen Einrichtung.

9 Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg 1995.